突击花钱背后：预算形同虚设

　　据财政部公开数据显示，在年底的最后一个月，各级政府2008年花掉了1.66万亿元，2009年花掉了1.96万亿元，2010年是1.79万亿元，刚刚过去的2011年12月则是1.99万亿元，超过了10月和11月的总和，也超过了当年一季度的总和。

　　每当提到突击花钱，财政超收问题总是绕不开的话题，近年来突击花钱问题备受关注背后则是愈演愈烈的财政超收。

　　1994年税改以来，超收几乎年年存在，但是近几年这一现象则日益严重。2011年则达到了创纪录的14020亿元，大幅超过了2000年到2005年累计超收的10006亿元。

　　事实上，按照现行预算法的规定，超收收入不需要像预算资金一样经过人大批准，只需要备案或者报告，政府层面就可以决定超收收入的支出方向。

　　在中央财经大学财经研究院院长王雍君看来，正是现行预算法中存在上述程序不完善的问题，人大对超收收入的控制机能非常弱，才客观上加剧了目前预算执行过程中日益严峻的超收和突击花钱问题。

　　被低估的收入

　　不少财税专业人士看来，大规模的财政超收或多或少地源于预算制定者的主观故意。

　　天津财经大学财政学科首席教授李炜光接受本报记者采访时曾表示，大量超收说明年初制定的预算根本没用。完不成预算任务，各级官员要被问责，超额完成则不会，甚至会成为政绩，一些地区在年初的预算制定上往往相对保守。

　　事实上，记者接触的一些财税部门人士，甚至人大预算工委人士也坦言，超收问题很大程度上源于预算制定过程中留有余地。

　　事实似乎也的确如此，近3年来财政收入增长目标都定在8%，但是即使金融危机时期的2009年这一目标也被超过，而近两年财政收入增长则达到了20%以上。

　　王雍君则告诉记者，财政收入被低估的最根本原因实际上是现行预算法规定的预算程序非常不完善，人大对预算制定的控制机能非常弱。

　　在现行预算制定下，人大对超收收入没有控制权，各级政府只需要事后备案或者报告就可以，也就意味着巨额的超收收入基本上可以完全按照政府部门的意图支出。

　　中国青年政治学院法学教授马岭认为，超收或短收都应当有限度，否则预算就没有了意义。据马岭分析，中国的税收预测误差长期为负，平均绝对误差达7%，最大绝对误差达14.6%，远超过国外普遍认为5%的合理范围。她认为，连续、大规模出现的财政超收表明，预算政策调整的低效或无效，实质上反映了预算体制的不健全。

　　低估的结果

　　财政收入在被低估的预算体制下，中国财政特别是地方财政维持着特有的平衡。

　　青海的一位财政系统官员接受记者采访时甚至表示，“如果没有超收，财政的工作很难，这年就过不去了。”他解释，年初或年中，各单位都拿着上面的文件跟财政要钱，但地方财力有限，除去配套中央的、保障房的、义务教育的，根本没有余额，财政局没办法只能说“再等等，看能不能调剂”。所谓“等”就是等年底看有没有超收，到第四季度基本上能知道大概有多少超收，所以就开始给各单位追加支出。

　　一些省市则把年初的预算做技术性处理，以通过人大审查，而具体的支出则会根据年底超收情况安排。

　　在2007年以前，财政超收收入一般都是当年花完。即使在2007年建立国家预算稳定调节基金，规定财政超收收入可以进入基金用作以后的财政支出后，超收收入也只有一小部分进入了预算稳定调节基金，巨额的超收收入则在不需要经过人大批准的情况下形成支出。

　　冀望《预算法》修改

　　王雍君告诉记者，要解决超收和突击花钱问题，完善预算程序才是解决问题的根本。

　　多次参与《预算法》修改讨论的王雍君告诉记者，在讨论中有人提出在预算中增加“超收支出案”方案，即预算收入提交人大审议的同时，超收收入的支出方向也要事前经过人大批准。

　　这一方案显然比现行的备案制度和报告制度对超收收入具有更强的约束性，但是是否能够进入《预算法》修改稿并最后形成法律还不得而知。

　　连续两次进入全国人大常委会立法规划的《预算法》修改历经多年并没有实质性进展，2010年两会期间人大预算工委主任高强曾明确表示当年8月《预算法》会提请审议，事实则是直到现在《预算法》仍然没有在人大常委会的审议中出现。

　　到了2011年年底，历时多年的《预算法》修改终于取得实质性进展，在11月16日国务院常务会议通过《预算法修正案（草案）》。国务院常务会议明确表示，修改的基本原则包括，增强预算的科学性、完整性和透明度，各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。

　　一位人大预算工委人士告诉记者，今年肯定能够提请审议，在各级政府全部收入和支出都要纳入预算的基本原则下，即将提请审议的预算法修订能否改善备受关注的突击花钱现象，仍需要拭目以待。

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