一、政府预算社会监督主体的社会性
(一)社会公众
公众监督虽然不具有法律效力, 但它可以通过法定渠道,将意志传输到国家监督中去, 并通过后者产生法律效力, 因此具有范围广影响大方式灵活等特点。预算公开是公众监督的前提, 只有向社会公开财政信息, 人民群众才能了解并掌握财政资金使用的来龙去脉, 更好地行使知清权参与权和监督权, 如果政府预算向人民保密, 主人不知道仆人如何花钱为主人服务, 社会公众就无从监督, 那么公众监督将变成一句空话。预算编制是预算过程中最重要的环节, 目前在我国的基层政府已存在吸纳社会公众参与到预算编制过程中的实践,公民参与预算是民主理财的重要方式, 它是一种话语权机制, 公民通过参与预算编制过程当中来促进自身话语权的表达, 反映自身偏好, 通过对话与理性协商决定预算分配, 让公民真正参与决策过程中, 满足公民的利益表达,而且公众的参与还可以帮助决策者们注意到那些他们尚没有关注的问题, 帮助他们对政策的执行效果进行分析, 考虑是否需要修改现行政策;使得制定的预算决策更具有合法性, 以增强决策过程的透明度,更具有操作性。公民参与可以融洽政府与公众问的关系,推进了民主化进程,公民自由公开地表达意见和建议,井进行理性协商, 做出合理决定, 实现权力运用的规范化与合理化;公民参与可以提高公民的预算意识, 保障公民对公共支出的知情权发言权和监督权。
(二)社会中介组织
社会中介组织介于政府和市场之问, 以公平公正为原则, 提供优质高效的服务, 在市场主体之间起着纽带作用,从而促进政府职能的实现和市场的充分发展, 尤其是一些服务性的中介组织,具有令业化的优势,可以及时便利地为各方提供信息, 降低信息成本,提供中介服务, 例如技术政策咨询评估认证培训审计法律会计等各种服务, 这此中介组织在提供服务的同时, 无形中也对服务对象的经济活动进行了监督, 从而构成了预算监督的一部分。
另外, 社会中介组织通过游说政府影响政府的决策, 对预算项目的优先顺序进行排列.并为政府项目决策提供可行性分析报告, 对公民进行预算知识的培训,提高公民的预算意识, 监督政府和企业的行为，对政府财政性资金的使用以及企业发生的财政收支行为财务收支行为和有关经济活动进行真实性. 合法性和效益性进行审核,依照国家财政政策法律法规, 做出客观公正的结论, 提高财政支出的科学化规范化程度, 有效发挥监督职能; 社会中介组织可以对预决算报告进行分析, 使社会公众更清晰地看懂预算,便于社会公众监督预算, 对预算执行中发现的问题进行科学分析整理,并提出改进的意见和建议, 从而优化国家财政资源配置;社会中介组织的审计机构可以从外部对政府预算进行审计, 以缓解政府审计部门的压力,对政府内部审计不独立的功能缺陷起着重要的补救意义, 有助于审计结果的问责落实, 提高审计的有效性。
（三)大众传媒
大众传媒监督,指一般公民和包括新闻媒体在内的社会组织在公共领域的言论空间中通过公开指控评论提出改进建议等手段,所体现出的传媒力量对政府机构和政府官员滥用权力等不当行为的监督与制约。报纸杂志便于保存, 可以反复阅读, 针对预算相关间题具有深度报道的优势和广泛的呈现能力。媒体现场报道政府机关和立法部门关于预算项目审批的过程, 可以减少寻租现象, 提高预算透明度, 给政府施政以压力和动力,提高政府自身责任, 减少腐败现象;媒体可以跟踪报道预算的执行过程, 定期向社会公布预算执行报告, 通过媒体报道有关预算的负面信息并进行社会舆论监督, 即使媒体没有执行权, 也可以给政府制造强大的舆论压力,使其更好地分配利用预算资金, 减少财政资金的分配不公和腐败, 促进社会公平正义,另外还可以通过媒体宣传国家的方针政策, 收集社会上对预算改革的意见,以改进预算监督工作并且媒体监督的成本也比较低, 只要政府信息允许公布,社会公众就能发挥监督作用。
还可以整合社会公众和社会中介组织的力量, 形成监督合力, 发现问题和不足, 并最终解决问题或改善不足，尤其是在中国目前行政机关处于强势立法机关处于弱势的情况下,媒体在加强政府预算监督过程中更要承担重任。
二、政府预算社会监督的动态性与全程性
政府预算国家监督模式中的人大监督多是程序上的监督, 财政审计监督属于事后监督, 而社会监督模式中的社会公众社会中介组织大众传媒对于政府预算的监督则是全过程的监督,包括事前事中事后的监督。
(一)事前的预算社会监督
预算编制的质量在很大程度上影响着预算监督的效果,社会公众社会中介组织提前介人预算编制过程, 可以对预算监督实行源头监控。公民参与预算, 为政府预算的科学决策提供全面的信息,新公共管理倡导建立以公众为中心的政府管理理念, 它强调公民社会的复兴, 寻求合作和个人参与强化政府效能, 官僚体制的作用是工具性的,公众可以通过一定的途径在决策中发挥更重要的作用。公众参与预算,针对预算分配自由公开地表达意见和建议,并进行理性协商, 做出合理决定, 实现权力运行的规范化与合理化,促进政府部门依法理财科学理财和民主理财,同时促使政府树立服务意识, 提高公共服务的能力。
另外,公众参与预算决策能够促使政府编制预算更为详细科学, 以提高预算编制的质量, 为公众提供更高的透明度, 公众可以获得更全面的信息, 能够清晰地看懂预算,公众可以对不合理的资金安排向政府提出质疑,政府综合考虑公众的意见建议进行预算安排调整, 从而提高财政资金的使用效率, 实现对政府预算的绩效监督。社会中介组织由于自身的独立性和客观性, 可以针对预算信息提供具有建设性的分析意见, 例如他们可以提供一些有关预算对弱势群体的影响的数据和相关分析,使得预算安排更多地关注弱势群体的需求。预算社会听证是实现事前预算的社会监督的主要做法之一,让社会公众参与预算决策, 听取公众意愿, 把有限的预算资金安排到满足最广大人民群众利益的项目上, 以推动预算民主, 提高财政资金的使用效率, 实现对政府预算的社会监督。
(二)事中的预算社会监督
预算执行是预算过程中比较难以监督的阶段,在此阶段, 行政部门往往局限于自己的领域,为了本部门的利益最大化来执行决策,预算执行的随意性很大, 引发了很多腐败现象,果在这一阶段将预算报告制度化,定期向社会公布, 由于预算报告关系到公民的切身利益, 公民自身也会主动去观察报告,这就使得政府官员有动力去针对公民的需求进行有效和正确的回应, 这样就会降低预算执行的随意性, 提高政府责任, 预算执行的透明度就会大大提高。例如乌干达的预算支出跟踪报告制度,中央政府要求报纸和电台每月公布对地区拨款的信息,公众可以接触到相关的信息资料, 监督预算执行过程的拨款状况。由于我国预算编制的预见性、科学性不强, 因此预算执行过程中预算调整经常发生, 暗箱操作现象很多, 透明度很低,如果在预算调整的过程中能够实施预算社会听证,媒体对听证会进行现场报道,就会对提高预算调整的透明度,起到良好的社会监督效果。社会中介组织具有专业化的素质,可以运用现代化信息手段,对预算支出进行全过程进行跟踪.全面准确地对政府资金的合法性和效益性进行审核,依照国家财政政策法律法规, 做出客观公正的结论, 提高财政支出的科学化规范化程度, 有效发挥监督职能;社会中介组织可以对预决算报告进行分析, 使社会公众更清晰地看懂预算,便于社会公众监督预算, 对预算执行中发现的问题进行科学分析整理,并提出改进的意见和建议, 从而优化国家财政资源配置;社会中介组织的审计机构可以从外部对政府预算进行审计, 以缓解政府审计部门的压力,对政府内部审计不独立的功能缺陷起着重要的补救意义, 有助于审计结果的问责落实, 提高审计的有效性。
（三)事后的预算杜会监督
在我国审计报告质量容易受到影响, 审计法第39 条规定: 审计报告报送审计机关前,应当征求被审计单位的意见，被审计单位应当自接到审计报告之日起十日内,将其书面意见送交审计组或审计机关这个规定会使得审计报告容易受到被审计单位的影响;并且我国内部审计的不独立, 接受双重领导, 既对本级人民政府负责, 又对上级审计机关负责。地方政府出于自身利益往往会干涉审计,使审计出来的问题被内部消化掉，而社会中介组织具有独立性的优势, 可以聘请社会中介组织对政府预算进行外部审计,保证审计结果更加真实有效。
传媒被视为社会公器, 曝光和公开是媒体的本能, 大众传媒对违反预算法律法规的行为进行批评曝光, 引起公众的重视, 通过大众传媒形成公共舆论, 公共舆论给政府部门强大的舆论压力, 领导干部迫于压力要对媒体报道的问题及时做出回应,并对相关人员进行行政问责。近年来,通过传媒推动舆论监督, 揭发社会上一些不良现象越来越多。互联网的出现更是大大方便了群众监督, 它具有传播范围更广泛传播速度更快互动性强隐蔽性强等特点,为人民群众参与监督提供了一个良好的平台, 只要把有关政府预算的信息公布到网上, 普通公众和专家学者通过上网浏览信息, 各自发表自己意见, 就有助于发现预算过程中的问题,让政府官员及其活动真正置于公众监督之下, 给政府官员以强大的舆论压力, 最终实现社会力量对政府预算的监督。
总之,社会公众中的纳税人是监督政府预算行为是否合法。最权威的主体和重要外部力量, 具有监督的及时性主动性成本低等优点,并通过大众传媒对政府预算的全过程进行舆论监督,有效弥补人大对预算监督缺乏实质性意义和审计监督仅作为事后监督的缺陷。
三、政府预算社会监督模式全方位的监督路径
任何一种模式都包括三个基本要素:动力目标过程。其中,动力是模式形成过程中最关键的要素, 只有有了动力,人们才会自发地行动起来达到模式所要实现的目标。政府预算的社会监督模式目标就是实现社会公众对政府预算的监督,政府预算决策与每个人的利益息息相关, 纳税人的角色使社会公众对于参与和监督政府预算具有很强的内在动力。随着市场经济的发展,社会公众的纳税人权利意识不断增强, 提升了公众参与政府决策,实现对政府活动。监督的政治需求,人们通过对参与预算进行理性分析得出可以更好地满足自身利益,实现预算资金的合理分配。因此支持社会监督模式的构建, 人民对政府如何使用预算资金以及使用过程中是否体现效率和公平的关注度越来越高,这一点由近年来公众主动要求政府向社会公开预算信息的热情可以说明。预算社会监督模式构建的一系列立体与全方位的机制使其制度化规范化和程序化,也使政府预算的社会监督模式起到更好的社会监督效果。
(一) 预算编制的征询机制
建立这一机制的目的是为了提高公民在预算编制阶段的参与程度, 政府在编制预算方案时, 在事关公众重大利益众关注关切的重大问题上通过报纸电视和网络等大众传媒向社会广泛征求意见, 召集专家对预算项目进行可行性论证, 近些年来,我国政府在重大项目决策制定过程中都征求咨询专家的意见, 充分发挥了专家的作用, 使预算方案更加科学合理,更加切合工作实际预算草案向社会公开, 让公众事先了解到了预算资金安排,为公众参与预算辩论提供依据, 建立公众意见建议的反馈渠道, 集思广益, 根据切实可行的建议对草案进行修改, 提高预算编制的质量。
预算编制过程中的征询机制包括:第一,公民调查。公民调查是一项新的参与技术, 是政府以问卷的形式向公民征询对政府政策与公共务的意见, 被用来判断需求及服务满意的程度, 并且通过公民调查得出的反馈意见可能会十分具有代表性, 在一定时期内反映民意的趋势,从公民调查得出来的数据信息便于更好地进行定量分析,为政府制定合理的预算提供依据。第二, 公民咨询委员会。公民咨询委员们通常会定期见面, 针对预算资金的分配交流意见,在改进参与的有效性方面具有很大优势, 是公民参与预算过程中最简单最经济有效的方法, 为公民意见的表达提供了更多的机会。
(二) 预算审批的听证机制
预算听证是政府信息公开的重要渠道,是最好的公开方式,是公民直接监督的一种有效形式, 它提高了公民参与的透明度, 在政府与公众之间搭建起了沟通的平台, 为社会公众参与预算决策提供了重要渠道,使公民参与预算辩论, 让公民有机会表达自己的观点, 并且更好地了解政府提供公共服务的能力。
(三) 预算执行中的绩效公众评价机制
预算绩效评价是指对政府预算支出项目的执行结果进行测量评价, 从而提高公共资金的使用效率,增强财政支出的透明度, 保证预算监督的落实。由于绩效评价强调投人产出比, 上一年的表现会影响下一年的预算拨款,这在无形中增加了政府使用财政资金的责任, 形成以目标为导向,精心安排预算资金,避免浪费绩效公众评价机制使得政府关注公众的满意度, 开始听取公众的意见建议,建立政府与公众的双向沟通渠道, 加大对公众的回应力度, 改善了政府与公众的关系, 为公众参与预算决策提供条件, 让公民对政府提供公共产品和公共服务的质量进行评价,并建立有效的反馈和补救机制。另外,绩效评价的结果作为预算编制的依据,使政府部门不得不进行成本核算,提高政府的资金使用效率和工作效率,这在某种程度上从制度上强化了政府内控机制。由于有了责任机制, 各部门对每年的预算项目优先顺序进行排列,在项目实施过程和结束后利用绩效公众评价机制来对其进行调整, 以实现财政资源的优化配置中央部门预算支出绩效考评管理办法明确规定了公众评价法,聘请专业的社会中介机构,依靠社会力量对项目预算实施科学的绩效评价, 实现对预算执行过程中的监督建立预算绩效评价指标体系,将行政部门的绩效计划执行情况公之于众,公众不仅可以了解行政过程,还可以通过对不同部门的工作绩效, 以及同一部门不同程度的绩效比较分析, 了解和监督预算资金的使用效果,公众对政府活动提出意见或质询,有助于加强社会对政府的评价与监督, 提高行政决策水平和行政效率。
四、结语
以社会公众、社会中介组织、大众传媒为主体,全方位构建预算社会征询机制预算听证机制。预算绩效公众评价机制对政府预算进行事前事中事后的全过程的社会监督模式具有重要的意义与价值。首先,社会公众参与有助于提高预算决策的质量, 弥补代议制的不足;提高政府预算的透明度, 减少腐败现象的发生; 加强政府的社会资源,融洽政府与公众的关系。其次,社会中介组织具有专业化优势, 收集公众的代表性意见进行整合为政府决策提供科学合理的建议, 同时通过预算宣传和培训一定程度上又有效地促进了公众参与预算。最后,大众传媒的监督具有广泛性公开性及时性低成本性等优势,尤其是在当前政府预算执行以及监控较弱的情况下, 媒体对预算腐败现象的报道, 给政府以强大的舆论压力,可以督促政府将预算资金运用到公众最需要的地方，但是目前构建政府预算的社会监督模式还属于体制外的探索, 理想与实践还有很大的距离,仍需要很大的努力,尤其是党和政府的大力支持。
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