新《预算法》能否促预算公开真正落地

　    11月16日，国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国预算法修正案（草案）》，拟规定各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。近些年来，要求预算公开、提高财政透明度的呼声日益高涨，社会各界已对预算公开形成了共识。但是，如果《预算法》在预算公开方面仅仅阐述一般原则，而不具体地划出合法与非法的界限，它在预算公开上就不具有真正的法律效力。

　　《预算法》已不具权威性

　　  “我国《预算法》是1994 年颁布的，从16年的执行实践来看，现行的《预算法》已经不能适应当前的客观需要，存在一些明显的缺陷和不足，归纳起来主要有以下三方面的问题：一是随着财政预算改革的不断深化，现行《预算法》缺乏有关的新内容，已经滞后于财税改革；二是法律制度本身也存在一些薄弱环节，如预算编制不科学，预算体系不完整，预算内容不透明，预算调整不合理，预算科目不科学，转移支付不规范等；三是现行《预算法》缺乏人大对预算审查监督的内容，加上有关条款规定过于笼统原则，缺乏可操作性，已经不能适应现阶段预算管理的客观要求。”

　　俞光远，中国法学会财税法学研究会副会长、北京大学财经法研究中心教授、中央财经大学税法研究中心教授。他在接受中国商报记者采访时表示，《预算法》是规范预算草案编制、预算审批监督和预算管理执行的基本法律，是财政预算领域内的根本大法。不仅涉及到国家、集体、个人三者利益分配关系、中央与地方利益分配关系，而且涉及到社会和经济发展的各个方面，需要修改的范围很广、内容很多。

　　中央财经大学财政学院的王淑杰教授也指出，1995 年以来，预算科目、编制方法、政府采购、国库管理制度等等都发生了较大的变化，但却没有相应地修订法律，这就大大降低了各项预算改革的权威性，不利于改革的深化。因此，当前提高预算的法律性最为迫切和最为直接的方法就是修订现有《预算法》，并将部门预算、政府采购、国库集中支付等内容写入新的《预算法》中。

　　“国家预算并不仅仅是一国一般的收支计划，一旦经过权力机关的批准，它就具有了法律性、强制性。各预算执行单位只能遵照执行，不得随意增减，发生特殊情况也只能按照法定程序进行调整。而我国实行部门预算以来，在预算的法律性方面还没有明显的改进。”

　　谈到《预算法》的修订，俞光远认为，由于目前一些事关全局、关系重大的政治经济体制尚未改革到位，中央和地方事权和财权的划分尚不清晰，中央与地方的分配关系尚未理顺，分税制预算体制尚未完善，转移支付制度尚未规范，因此，进行根本性的预算法大改的条件还不够成熟。鉴于我国的上述现状和有关条件的制约，这次修订预算法在范围、内容和程度上进行大改的可能性不大，而进行小改又缺乏实质性意义，因而这次修订预算法的主要设想，从范围、程度和内容来看，只能是以立足于中改或争取中改为好，对于一些争议比较大、修改条件不太成熟的问题应当放到以后逐步解决。

　　完善审查监督是关键

　　由于官方尚未公布修正案草案，此次修订力度和范围暂时还是未知数。但是，从官方公布的此次预算法修改原则看，起码会在五个方面进行完善，即增强预算的科学性、完整性和透明度；健全财政管理体制；完善财政转移支付制度；强化政府债务管理；严格预算执行，规范预算调整，完善预算审查监督。

　　谈到完善预算审查监督，俞光远教授指出，目前，全国人民代表大会一般在3月份召开，国家预算要经过全国人民代表大会的审查批准，才具法律效力，才能执行预算。但在3月份之前，实际上就需进行预算支出，这就出现预算执行在前，预算批准在后的不正常现象，影响了预算执行的严肃性。

　　现行《预算法》的一个重大缺陷

　　就是，缺乏人大及其常委会对预算审查监督的规定，这是造成人大审查监督预算程序性的内容多、实质性的内容少，审查监督预算的质量和效果都不理想的一个重要原因。

　　王淑杰教授则指出，预算审查监督的质量还不高、效果还不理想的一个重要原因是，预算审查的时间过于短促，一般由人大财经委对预算进行初步审查的时间不到一个月，而由人代会代表讨论审议预算的时间最多只有一天。由于预算的专业性、政策性、法律性很强，代表和委员们在很短的时间内很难全面审查，把握重点，抓住要害，对预算进行深入细致的、实质性的审查。

　　她进一步指出，按照依法理财的要求，落实人大监督权是加强部门预算监督的重要内容。首先，要落实人大的预算审批权。人大审批预算相当于部门预算的一道“阀门”，如果能够提高审批的质量，则有利于减轻后续的监督任务。为此，我们应通过一系列制度建设改进审批的效果，如延长预算审批时间让代表们有充分的时间仔细审查，开展培训以让代表们有必要的专业知识进行审查，建立分项审批制度让代表们切实地行使民主权利，拓宽预算修改的具体规定让代表们的权利得到落实等。

　　“部门预算属于公共财政的范畴，应该体现出公共性，公众享有监督部门预算的权利。但从目前情况看，社会监督预算的途径还不够通畅，这就需要我们努力疏通和扩充社会监督渠道，增强预算的透明度和公开性。”

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