蓟门决策：预算法修改的问题与争议

　　蓟门决策39期

　　主题：预算法修改的问题与建议

　　主持人：何兵(中国政法大学法学院副院长)

　　主讲嘉宾：施正文(中国政法大学财税法研究中心主任，教授)         

　　点评嘉宾：

　　杨志勇(中国社科院财政战略研究员财政研究室主任、研究员)

　　朱大旗(中国人民大学法学院教授)

　　王雍君(中央财经大学财经研究院院长，教授)

　　姚国建(中国政法大学副教授)

　　主要观点：

　　施正文：如果把预算控制在宪政的框架下，就是约束政府最核心权力

　　杨志勇：在平稳的环境下逐步走向公开

　　朱大旗：应由人大设立一个专门预算委员会

　　王雍君：确立标准预算程序防止腐败

　　姚国建：宪政体制没有修改，预算法难突破

　　主持人：各位嘉宾，各位同学，各位朋友下午好！欢迎大家光临蓟门决策第39期论坛，这一次的议题是“预算法修改的问题与建议”。这个问题关系到国计民生或者根本大政方针问题，但媒体上不热，最重要的问题媒体上反而不热，天天说“表哥”问题、三公消费问题，实际上都是这些问题。今天我们请到到了预算法宪法专家就《预算法》修改中的问题和建议做一个讨论。

　　先介绍一下今天的几位嘉宾，主讲嘉宾是中国政法大学财政金融法研究所教授、博士生导师，财政金融法研究所副所长施正文教授，大家欢迎！施老师跟我是北大的校友，学问比我做得好。

　　第二位嘉宾是中国社会科学院财政预贸易经济研究所研究员，财政研究室主任杨志勇教授，大家欢迎！

　　第三位嘉宾是中国人民大学法学院教授朱大旗，大家欢迎！他研究的方向是经济法、财税法、金融法，是北京市人大常委会立法咨询专家，北京市法制办顾问，中国法学会法学期刊研究会副会长。

　　第四位嘉宾是中央财经大学教授、博士生导师，中央财经大学财经研究院院长，政府预算研究中心主任王雍君教授，大家欢迎！王老师是专科“医生”，专门研究政府预算。从2008年起享受国务院特殊津贴，是北京市党外高级知识分子联谊会理事。

　　最后一位嘉宾是中国政法大学宪法研究所副所长姚国建教授，大家欢迎！

　　蓟门决策是中国政法大学公共决策研究中心和新浪网、《南方都市报》、《县市瞭望》联合举办的系列性论坛，今天是第39期。按照惯例，我首先把这次议题的背景知识向大家介绍一下。

　　一、预算法是什么？

　　中国人民大学法学院教授朱大旗说：“预算法本质是规范预算行为，对预算实施控制和监督。”预算法的实质是整个国家治理的问题，涉及到每个人的生老病死、衣食住行，涉及到中央和地方的关系、立法权和行政权的关系等，是经济领域内的“亚宪法”。预算法准确地说就是政府支出法，是约束政府花钱的规矩。

　　“从人们憎恨万分的三公经费，到百般揪心的上学看病就业三难，背后都离不开看不见的'预算之手'的作用。”大家知道现在看病难，政府对医院的投资比较少。韩家寰说在北京少幼儿园要十多万还不如送到美国去。

　　中国政府的财政收入中，不仅有一般预算收入，还有预算外收入、政府性基金收入、土地有偿使用收入、社保基金收入等。政府的收入跟表叔一样，我家的表叔数不清，没有钱不登门。同时也搞不懂支出，比如领导到某大学看一下觉得不错就拨一笔钱，表现得不好就拨少一点。

　　二、预算法的前世今生

　　预算法的雏形是1991-1994的《国家预算管理条例》。现在的预算法是1994年通过，1995年1月1日正式实施，1995年11月国务院常务会通过了预算法的实施条例。2012年7月6日，全国人大常委会官网全文公布《预算法修正案(草案)》，征求公众意见。截至2012年8月5日，共征集到33万条意见。但目前网上还不够热，预算法修改得好不好那可真是一个大事。

　　三、现行预算法的问题

　　(一)财政支出未完全纳入预算统一管理。我国批准预算之前，可以预拨一定比例的项目支出资金。

　　(二)预算管理权限的划分存在缺陷。政府集预算编制权与执行权于一身。

　　(三)预算审批流于形式。人大代表每年开会审批预算实际上就是“认真走过场，被动搞形式”。

　　(四)预算执行随意性过大

　　1.预算调整频繁。《预算法》实施以来，地方政府对预算频繁调整，但调整很少报人大常委会审批。

         2.预算科目之间的资金调剂过于随意，挤占、挪用预算资金等问题比较突出。

         3.预算执行率低，预算与决算往往有很大差距，有损预算权威。预算是一码事，决算是另一码事。

　　(五)预算监督乏力。

　　(六)地方政府举债不在预算中反映，造成债务监督失控， 成为财政的隐性风险。地方政府有十万多亿的债在那里，我们放在银行的钱早就花没了，银行之所以能够运行是因为我们对中国银行有坚决的信心。

　　四、预算法修改的成果

　　(一)明确规定地方政府不能举债

　　(二)各级政府收入和支出纳入预算

　　(三)除涉密外预决算都应及时公开

　　(四)进一步规范财政转移支付制度

　　五、学界拍的那些砖

　　第一砖——侧重部门利益。在这里我插入一句，华南虎跟预算有关，当时写了一篇文章《假虎在地方，根子在中央》。华南虎之所以跟中央有关系是因为那里有华南虎，想搞一个动物保护基地，预算就给一笔钱出来，你有项目就给你钱，你有华南虎就搞一个华南虎保护基金，有大熊猫就搞一个大熊猫基金，某天出了凤凰就会有一个凤凰保护基金，是这样一回事。

　　第二砖——财政专户遭诟病。

　　第三砖——立法宗旨引争议。

　　第四砖——预算公开不透明。我看过北欧的预算，北欧预算从编制到执行全部公开。

　　第五砖——人大监督权需落实。

　　现在有请主讲嘉宾施正文教授！

　　施正文：各位同仁、各位朋友、各位同学大家下午好！非常高兴来参加这样一个会议，尽管最近一两年内，特别是《预算法》公开征求意见后，国内密集开了一些高端的、小型的、公开的甚至是封闭的会议，我走马灯地参加了快10次，我跟王雍君教授、朱大旗教授经常碰面。

　　刚才何兵教授在预热当中说了背景，他觉得《预算法》还不够热，搞预算的官员特别热(我们的财政官员)，他们掌握着我们的钱袋，哪个项目看中了，表现好，这一笔基金就到了。搞预算法的人相对来说“门庭冷落”。就最近各方面的动态来看，这部法律刚刚公开征求意见的前半个月，的确是如学者所说的“静悄悄”，原因是一方面在于决策层不太愿意让这部法律那么热。现在中国没有政府推动很难让它活起来，但后来经过媒体、学者的宣传，后半个月无论是网上征求意见还是各方面大大小小活动已经很多了。这次征求意见已经是33万条，仅次于《劳动合同法》的征求意见。

　　预算的问题，尽管刚才我们已经改了，但预算事关每个公民的衣食住行、生老病死，实实在在有关国计民生的法律。但由于《预算法》立法，而立法的事往往是公共事务。在中国的公共事务公众不太关心，尽管跟他们解释了本质跟我们的亲身利益有关，但民众的意识甚至学者的意识还没到这个地步。中国常说“事不管己，高高挂起”。但从后来方方面面来看，在意识里还是有对预算事关的根本问题思考，因此后面有很多的讨论。我相信很多人参加今天这样的会议有很多，大家之所以兴致勃勃地来，根本原因是想了解预算和《预算法》是一个什么样的事情，这也是我们今天要回答预算法修改当中的问题和思考的关键。

　　首先我们必须明确，预算从表面上看是一个事关公民财产的分配法律，有什么样的权利比财产权重要？如果没有财产的保障，我们自由、生命等其它权利谈何真正享有？所以事关财产的法律是最真实、最具体、最实在的法律。另外预算财产的法律跟司法上、民生法上的财产权有很大不同。预算财产的预算资金来源于公民，分割了它，近一半的财产给了政府，政府作为受托者按照公众的意愿提供公共服务，而非其他私人在其中怎么享有这些财产、挥霍这些财产，这是自己的事情。政府若挥霍财产不是自己的事，那是挥霍别人的财产。因此对公共财产权的法律调整，是通过代议制的方式保障、规范和监督财产权的分配关系。所以天然的需要公民通过代议机制行使我们的权力，权力实施的机制是公权和私权制衡，是公权内部的行政权和立法权的制衡，所以天然的是一个宪政的问题，是涉及到公民和国家之间最基本关系的法律，它的意义跟普通的财产法根本不同。

　　《预算法》具有财富分配法、民生促进法和权力保障法的特点。在这三个特征当中权力保障法是最根本的，或者说实质上意义上是一个权力法。因此这样一部法律对于真正约束以行政权为代表的公权力实现法治、民主具有根本性的意义。如果把预算能够控制在宪政的框架下，那我们就约束了政府最核心的权力。大家都知道马歇尔大法官说“国家征税的权力是事关毁灭的权力”，在政府行政权当中，最重要的是政府的收支权力。现在政府侵犯我们私人权利的现象，如果马歇尔大法官讲的那些以外，比如2008年4万亿元应对金融危机的投资在没有经过全国人大充分的讨论，甚至没有到全国人大而是常委会批准的情况下就出台了，可美国经过了一年的讨论后才有那样的应对之策。我们还有很多事关民生问题没有很好得到保障。中国的税收收入现在已经占GDP的1/3，尽管北京市的税收收入那么高速增长，但今年夏天的一场大雨就牺牲了那么多生命。为什么这样的公共基础设施没有得到切实的提供？问题在哪儿？这个领域里的问题触目惊心。

　　预算问题之所以受到关注，根本原因在于预算法的本质属性。那以什么样的理念修订这次《预算法》？我想在这个问题上我们必须进一步讨论，我的一个观点是我们必须要树立法治预算和公共财政的理念，着眼于建立现代意义上的制度，才能修改好这部法律。现在有很多的意见，网上30多万条意见，每个人都提出不同看法甚至具体条文，我们应该按照什么样的价值标准评判，具体提出我们的建议。我认为在具体的目标上有三：

　　第一，从根本目标上建立规范和制衡政府收支行为的法治型的预算，而不是强化政府管理权力的管理型预算。在实体上需要我们的政府、我们的预算所保障的是公共服务和民生，而非不断干预市场、搞建设、上项目，去浪费纳税人的钱。要求我们在程序上建立一个能够切实保障公民知情权的公开透明型预算，而非现在把预算视为政府内部事务。在历史上很长一段时间，西方也这样，西方认为有关财税的问题是官方理财学，只有达官贵人才能学习它，这个理财不能让社会公众学习并知道。《预算法》修正案基本上是把预算活动封闭在政府内部，是政府机关之间工作上的一个规则，如果要受到人大的监督都是走过场，都是形式化，社会公众更是没有途径参与其中。

　　因此，《预算法》修改的核心问题和目标从未来的方向看必须要按照民主财政、法治政府和宪政国家的要求，要建立在人大主导下的分权制衡的预算权配置体系以及它所要求的预算制度，而非现在这样。现在草案确立的是一个国务院及其财政部门主导下的集中统一的、集权于某一个部门的预算体系。关于预算法修改目标，曾经有这样一些说法，因为这部法律已经经过了两届人大，2004年决定修改《预算法》，已经成立了修改小组，本来信誓旦旦要在上一届人大要投入的，但最后各种原因到本届人大(明年3月份要结束)，现在看来能否通过还是一个大问题。而这表明《预算法》修改当中触及到最根本的政治和经济体制，所以当时提出的改革有：

　　一是“小改”——进行技术上的修改，把《预算法》上的文字搞得顺畅一点，提法写得漂亮一点。可实际不具有法律约束力，不改变现在政府和人大之间的在预算当中的关系，不调整。二是“大改”——按最理想的目标去修改。三是是介于两者之间的说法：一方面“大改”不具备，宪法确立的政治体制，目前在预算法当中没有办法调整，也就是在没有修宪的情况下，体制的调整，中央与地方的关系、人大与政府关系的大调整不可能，但按照这样的方向能否调整一下我们的立法宗旨，按照这样的方向把一些具有现代预算的制度先建立起来。大概是这三种观点。

　　但从现在的草案看来，从整体效果来看尽管有了一些进步，比如提出了一些改革目标，比如政府收入纳入预算、分税制财政体制、转移支付。但这些目标都没有法律化，在预算法上一个条文是没有办法实施的，也就是说产生不了一个法律效应，建立不了一个法律关系，是一个工作语言，是一个口号。可在实质性涉及到财政部门、政府利益上，却有了实质性的修改。这点王雍君教授会谈到关于国库制度，取消央行，把很多权力集中到财政部，这的的确确违背了分权制衡的要求，实实在在是一种倒退。这个倒退说得很明确，说得很具体。这是我们需要考虑的。

　　现行的《预算法》草案到底有哪些问题？这个问题我用“两个声音”来表达：一个是人大预算工委主任高强的描述，我觉得他所表述的相对来说比较符合实际。他说“现行的《预算法》对预算编制的完整性缺乏明确的表述，预算管理的执行约束要求不够，有关财税体制表述得不明确，对政府债务也缺乏规定，对预算的问责缺乏操作性，预算公开缺乏明确要求。”二审以后的草案在这六方面都没有实质性改变，比如说“关于预算公开透明”，现行草案“预算公开透明”是一种结果的公开，没有太多实质意义，还有很多东西在这里都没有表述。

　　我认为现行的《预算法》草案存在以下一些问题：

　　第一，预算的理念和原则不符合法治预算和公共财政的要求。《预算法》草案第一条只字未改，其它很多条文都改了，但这条没改。在1994年的背景下，当时市场改革的目标、财政改革的目标都还没有调整到现在，那时候的理念是一个计划的理念，就是计划体制下的管理性财政的理念。所以第一条各种强化都是强化政府预算，即使第9条有了修改，关于预算原则上使用了“统筹兼顾、勤俭节约”、“量力而行”，这些都是什么样的语言？好像预算就是规定政府的钱怎么花，预算资金是政府的钱，不是纳税人的钱。若我们品德好一点，就节约一点，量力而行；如果品德不够，我们就腐败，这个东西不关公众的事。现在民生需求，对公共服务的需求，如果我们不能保障教育、医疗、社保，能不能勤俭节约就把它作为借口作为推托政府的责任？或者说量力而行就可以？并不是这样的事情。所以跟我们所要求的“分权制衡”“公开透明”的语言都没有表述，现在的预算法就是一个管理法，而非控权法。

　　第二预算权力配置。这里最重要的、最根本的是人大预算权没有得到明确的表述，更没有得到具体可操作的、制度的支持。尽管后面的《预算法》经过人大，要到人大审批，实际上人大必须要审批，比如《预算法》都没有规定人大如果不批准预算怎么办。所以潜在的逻辑是：人大怎么可能不批准预算呢？不需要设计不批准预算的后果。人大预算权被虚置的突出表现是在草案中存在大量空白授权条款和例外规定，比如有关财政体制将预算公开地方债国库管理，这些基本的预算制度一揽子空白授权给国务院，将一般公共预算之外的三个预算范围、编制、执行、实施步骤都交由国务院去规定。也就是说这个《预算法》只规范一般公共预算，在中国一般公共预算之外的预算规模很大。另外财政部还具有周转金预备费预算稳定调节资金的决定权，这些都不经过人大。财政部可以设立财政专户，钱可以不要到央行国库，很多在财政部上。我们预算年度开始耗由3、4个月没有可批准的预算可执行，那时候政府自行决定预算。我们科目资金的调节可以不需要人大的批准，比如把用于民生的经济挪用到行政管理，把用于干事情的经费调剂到三公消费里，也不需要人大批准；超收收入也不需要人大批准；部门预算更没有纳入人大审批的范围。相反这些应当由人大行使的预算权力却被置换到政、国务院及其财政部。若仔细看《预算法》，会发现里面有一个攫取权力的狡猾手段，基本上是把地方的权力先集中到中央，财政体系由国务院来规定，中央政府决定财政体制。按布坎南的《公共选择理论》，中央政府一定是中央收支规模最大化的“利维坦”，所以由它来制定财政体制，中国的地方财权得不到保障恐怕没有解决之道，只会进一步加剧。集中到中央以后的权力，由人大集中到国务院，人大实质行使不了什么权力。在国务院以后，最终实实在在的权力都到了财政部。财政部集预算编制、执行和国库资金、国库于一身。美国的预算编制由总统的行政预算办公室来编，财政部管执行，国库拨款委员会在议会那里，是分立的。我们三个权都在财政部。这样的《预算法》是在塑造全能的政府和财政部。按照这样的草案，我们的预算法就是一个预算行政授权立法，是把人大要行使预算权力一揽子授权给国务院行使，所以是一部人大的“割地”赔款法。为什么中国人大很容易把这些权力给了财政？部门立法恐怕是一个重要原因，具体负责这一部法律的起草工作是全国人大常委会预算工委，而预算工委的领导基本是从财政部部、副部长过去的，所以尽管到了人大，基本还是一家。当然在立法方面还有其它问题，所以出行现行草案。

　　第三个问题是在具体条文规定上有很多粗陋，不具有规范性、操作性。我读《预算法》条文那感觉真的不好，我不觉得是读法律，好像是在读党的文件和政府规划文件，通篇使用的不是我们所希望的法言法语，而是概括性、宣誓性、原则性的语言，没有看到关于预算主体权利义务和行使具体的规则、相应的法律规范必备具备的构成要素和逻辑结构。因此如果这样通过预算法，产生不了法律规范效果。也就是说依据这样一部《预算法》是不可能主张权利的，因为通篇使用的是目标性语言，没有赋予给你权利，没有赋予义务，没有救济渠道，没有办法产生法律效果，实际上是一个文字游戏，而非立法。

　　第四是缺乏有效的问责和救济机制。修改了以后的法律，规定的问责也只是行政处分而已，而且这个行政处分可能还依据其它法，更看不到有关经济制裁和政治责任的规定，很多权力的救济都缺乏相应的法律机制，就是看到前面规定了“预算公开”“调整”，但如果没有后面的问责，没有救济机制，那么这个法律是不能保护我们的，更不能在司法当中使用。所以中国《预算法》通过那么多年，没有诉讼案件出来，这是我们所痛心疾首的。

　　根据对《预算法》性质、目标以及现在存在问题的分析，我们不可能把《预算法》一次修改好，所以这次《预算法》修改目标和思路目标我认为是所谓的“中改”，不过我对“中改”的看法跟很多人不一样，首先在理念上要向着法治意义上公共财政理念、方向上设计你的具体制度和条文，所以我说要着眼于建立现代预算制度。这个“现代预算制度”一点蕴含着法治和民主要求。如此，我认为主要建立以下所谓的现代预算制度，比如建立科学的预算收支分离体系；建立一个合理划分事权财权分税制财政管理体制；建立一个保障公众知情权的预算共制度；建立一个统一开放的预算编制制度；建立一个充分反映民意的人大预算审批制；建立一个严格规范效应的预算执行制；建立一个外部监督为主预算监督，而非现在的内部监督，现在财政部都是内部监督，他们理解的“财政监督”是财政部门作为监督主体所实施的对其它机关的监督。所以现在连国库这样一个分工制衡变成不同内设机构之间的监督，再好一点也就是政府内部不同行政机关权，比如中国的审计机关是隶属于政府而非人大。要建立严格的预算问责制度和有效的预算救济制度。所以建立现代预算制度是一个务实的修法思路，是一个脚踏实地、仰望星空的立法路径，这是我的看法。

　　按照这样的要求，我对《预算法》修改具体提出了几个意见：

　　其一，我们立法宗旨一定要修改。修改要体现控权的法律精神，但我们也不可能把分权制衡、保护纳税人的权利都用上。在“中改”的思路下，不是“大改”，我不想用容易刺激官员神经的字眼，他们看到这个不是受宠若惊，而是会有很多想法：我们想干什么！其实我们不能想干什么。我们的想法跟他们一样，我们要推进依法治国，发展市场经济，促进科学发展。如果我们都能够按照实事求是的我党思想，而不是去搞宣传或者作秀，我想我们是一致的。所以务实的修改是一定要规范政府收支管理行为。要怎么去规范它，不能只是强化它。只有规范了政府收支管理行为，财政职能才能发挥，如果想干什么就干什么，财政职能会走向反方向。大家都说税收是促进民生的、促进发展的，但若财税不纳入法治的轨道，一定会侵犯我们的财产和遏制我们经济的发展，这是我们为什么需要法治预算和法治财政、民主财政的原因所在。我们要强调把保障政府有效履行公共职能放进来，这表明我们要建设公共财政和服务型政府、市场体制的目标，我想从权力、实体调整我们的立法宗旨。

　　其二，建立和完善预算的支出经济分类。预算有一些技术成分，大家比较关注“三公经费”，前些天政府官员到鲍鱼餐厅消费，我们有很多这方面的问题。怎样解释三公经费，“三公经费”说白了是用于公务员自己的消费，不是用于为纳税人服务的。怎么反映它？预算的功能分类解释不了，必须有经济分类，经济分类有三项(类、款、项目)，这次预算法对经济分类的编制要求并不明确，所以我提出来要完善经济分类，而且经济分类也要细化，要编制到三类。同时经济分类科目设置要调整，按照预算公开和财政透明的要求把政府想干坏事的行为在科目当中单独列出来，然后公开，而不是掩盖这些行为。现在有些经济分类的科目有意规避这些要害的问题，其中给了很多但没有用，或者是虚晃一枪的分类信息，所以要启动新的政府收支分类改革，特别是要强调重点的三公经费编制要编列到项。

　　其三，税收返还应当逐步淡出。中国的税收返是一个违反财政均衡原则的过渡性财政支出制度，是中国特有的。这次《预算法》修正案把它合法化，以前法律上没有，现在把税收返还给合法化了。我认为从建立财政转移支付制度、规范财政体制来看，应当给税收返还的退出下死定义，要在法律上设立一个“夕阳条款”。所以我建议税收返应当在10年内逐步过渡到规范的转移支付，具体范围国务院来规定。

　　其四，完善预算公开制度。草案虽然增加了一条“预算公开”，但这里的“公开”就是一个结果，人家批准预算，不管怎么批准，批准的都是总额的，原则一般的，只要公布就完了。实际上这种预算公开早就在公开了，拿着这个发现不了任何东西。国建教授有两张表，到时可以看看表上到底反映了什么。预算公开是预算制度的核心，没有预算公开我们就不知情、不参与，那怎么去监督、去决定预算？我的建议是在“中改”的思路下，我提出：第一要明确预算公开是原则；第二重点抓“三公经费”的公开，而且“三公经费”的公开到底是否真实。现在中央部门“三公经费”已经公开，不到100亿元，地方加起来我估计在1000亿元左右。可我们一直诟病的“三公消费”全国在1万亿以上，差别很大。现在的“三公经费”公开有没有意义？是否都已经公开？还只是公开里面的极小部分？所以我说“三公经费”要公开要细，二是要审计机关的审计，并且公布审计的结果(尽管中国的审计也是听政府的，但作为一个内部制衡可能有作用)；第三赋予社会公众申请预算共的权利，预算公开是不是公众的一项权利还是说只是政府的工作程序。如果是我们的权利，而且要按照法定的要求公开，不符合要求的会出现公开的争议，因此要为公开权力的行使提供法律救济。所以我提出没有公开或者公开上发生争议，公益法人或者其它组织向上级机关申请行政复议，这里我没有说开放司法审查，法院可以司法审查。

　　其五，完善分税制财政体制。分税制财政体制一揽子授权给地方，这是不符合财政法定原则的；另外没有解释财政体制的核心是关于财权、事权的划分，所以我提出应当合理划分事权、财权。二是财政体制在很多国家是宪法预算规范的核心内容，中国严重缺失，但属于法律保留事项，所以我坚决把部分事项和实行办法由国务院办法。

　　其六，严格界定财政资金使用范围。政府把纳税人的钱用于给某些企业，让其偿还它的债务，或者给特定个别企业提供服务。比如江西赛维几十亿元的企业亏损，市人大说由预算给它兜底，预算很离谱，为了挽救一个所谓地方的龙头企业，拿纳税人的钱给某一个企业服务。所以我建议给财政资金使用范围做严格界定，原则上不可以，如果要用，必须要在有重大公共利益，并且经省级以上人大常委会批准才可以，从实体和程序两方面做。

　　其七，增加编制中期滚动预算。

　　其八，增加规定临时预算。这主要是应付预算年度和人大批准预算的规制，人大会期我们没办法调整，调整预算年度，跨年度成本太大，我认为可以考虑编制临时预算来解决。

　　其九，保障人大行使预算审查。我们给人大权益，另一方面在法律上增加能力，没有能力行使，像现在这样会期的限制、人员编制的限制，就没有办法监督。所以我有一个建议：人大会开会之前把预算材料先送给代表，先看到材料然后到会上审，这个是可以的，我在很多场合中都说过。代表来北京之前看到草案，发现了问题可以找专家、找媒体进行咨询，可以调研，带着问题、意见去调研。

　　其十，人大预算的审查机构要建立预算工委，人员要加强。美国国会预算委员会有200-300人的常设专家队伍，我们只有20多个工作人员忙着立法、政策，用于预算的恐怕没几个。我建议要设机构、增人员，将来学习财税法或者财税的相关专业，增加就业渠道，至少能够很好的为预算审查服务。

　　十一，建立分项审批制度。现在要么全盘统一，要么全盘否定，人大代表根据没法真实表达意愿，所以最终预算都是投票。如果可以分项审查，对它部分不同意，不影响其他通过，那审查恐怕就会完全不一样。

　　十二，将科目资金纳入预算调整范围。什么叫预算调整？预算调整是预算变更的一种，预算人大批准，批准以后政府按照它来执行，不能变更它。如果变更它，作为预算就有法律效力，是一个措施性的法，而且还要经过人大同意，同意以后才能变更，这就是预算调整。经过人大同意的预算变更就是预算调整。现在的预算调整范围是怎么规定的？都是出现赤字了要经过批准，或者总支出增加了要批准，都是总额的增加才可以需要批准，有多少事项会弄到总额增加？财政部门要想搞部门利益，财政人员要想干其它坏事，把用于教育的事搞成行政支出的事，把社保基金用于出国，完全不通过总额，在科目之间调节就可以了，这是最大量的变更，如果这个变更不需要人大批准，那预算执行力还有什么意义？所以我认为重点的支出预算科目间资金的调剂应该纳入到预算调整范围。

　　同时地方适当的发债，预算收入指标，预算收入的编制既要考虑到GDP，也要根据收受法律预测，否则预算收入的指标就会影响到依法税收。

　　关于国库管理制度的建构我认为要凸显它的监督功能，为什么要把国库监督制度放到人民银行不放在财政？是要凸显它的监督职能，要制衡。按照这样去完善我们的国库监督制度，要建立完善的预算问责和救济机制。对于处分行政责任要做实，别的问责要做，甚至是绩效问责。

　　最后我要强调的是，当前进行的预算法修改有它非常重要的特殊意义，预算法是一个连接经济和政治之间的法律，表面是一个经济问题，实质是一个政治层面的问题。因此观察《预算法》修改的过程，比如让不让公众参加，《预算法》修改在这方面做得很不够以及它未来修订的结果是我们观察和检验中国未来政治、经济改革的走向，看看决策人对《预算法》修改的态度，就会发现期盼已久的启动政治改革以及市场进一步深化改革到底会否有实质性的进展。第二，我们一直在寻求一个深化改革的新切入点，实际上推进预算改革和建设预算法治的政治启动和连接政治经济改革的突破口，这是经济界、法律界、社会各界关注它的重要原因。推进预算法改革的变革之道，我认为就是按照中央所确定的贯彻落实科学发展、推进依法治国和建设市场经济的要求，这三方面做好，我认为《预算法》修改工作会有一个变革：一是提振我们推进政治和市场改革的决心、信心和诚意，到底是真做还是假做。温总理曾经对政府的公开讲了一句话“我们就是要创造好条件让人民来监督政府”。是否要创造好条件？我记得《预算法》第一次审议时不让记者采访，我不知道是否为真正的创造好条件监督政府还是创造条件不让人民监督政府。二是坚决革除部门立法。这次的修订草案如果不是以财政部为主导，尽管预算工委也参加，那么这个草案绝对不是这样。部门立法自己为自己制定规则显然是强化权力，规避义务，谋取部门利益。这是立法体制一定要革除的。三是在立法里真正实行开门立法。我虽然有幸几次参加他们的座谈会，但很不够，如果能够在一些重要关口请一些专家开座谈会，我想这些声音早就会剔除，而非到现在即将要审议通过才来，也就是说提交给人大的草案会是一个高质量可审议的草案，目前这个草案不够资格提交人大使。

　　我们希望我们一起努力，《预算法》只要一天没有修订通过，我们的工作就还要继续。在今天的会上我的题目是“博弈与纠结中的预算法修改”。如果我们在《预算法》整个修订过程中，真是出现博弈的局面，真正让民众纠结，让决策层纠结，我想我们就有希望，而不是我们不去关注公共事务。《预算法》跟我们最核心利益、权利息息相关，它分割了我们一半的财产。我经常讲财税法，民生法保护了一半，现在税收分割了一半的GDP，财税法人不多，没有搞民生法的人多，但在法律上所保障的却是一半的财产权，在我国财税法方面的人不是很多，法治发达国家不是这样，他们有很多人在做，这是因为它本身的重要性，所以需要我们一起努力推动。谢谢！

　　主持人：感谢施正文教授，下面有请杨志勇教授做点评，大家欢迎！

　　杨志勇：首先谢谢邀请让我有机会跟大家一起探讨预算法修改的问题，昨天说是一个座谈会，但今天形式不一样，施老师做报告，我做点评。谈不上点评，但我想对《预算法》这次修改的一些看法，有一些跟主讲人能够呼应，有些不太一样说一下。我的背景跟各位不太一样，各位是法学背景，我从事财政学研究，经济学方面的思维更多一些。就《预算法》这次修正来说，有它值得肯定的地方，也就是说是总结了1994年改革的一些做法，这点是可以肯定的，不是说这稿没什么修改，其实改得不少，但人们的期待比较多，征求意见有30多万，如果按照法学界的做法，30多万条的意见要不要都看？如果都看要很长时间，如果不都看，没办法抽验。当然有一种汇总的办法，或者有一些专家将其分类，要么30多万条看不完，况且都具有个性化，每一条都有赞同、反对、修改的意见，理由是什么，如果每一条看下来非常难。这次社会对《预算法》的重视比较大，财政问题和预算问题非常重要，有些决策表面上想做好事，但最后做成了坏事。

　　下面我讲六点：

        第一，《预算法》的修改，原来叫“修订”，现在叫“修正”，是不是有一个阶段性问题，也就是说预算法的制定要不要局限于现有的体制机制，这一点比较重要。人大制度真要在里面，人大代表政府官员怎么监督，这方面值得研究。但预算法修改要有前瞻性，比如提到的中期预算问题，若在今年能够通过，也会随着财税改革进一步推进做调整。

　　第二，预算法从修订到修正，因为现行的《预算法》在1994年之前制定的，环境不一样，那时候讲预算还是国家机密的问题，但现在对这里面相关的法律做了修改，这是大的曲线，这是《预算法》更多要服务于预算公开的问题。说预算法征求意见“静悄悄”，应该也不算，在全国人大网站上公布叫“静悄悄”也不对。如果大肆宣传并开会，拼命开新闻发布会，人们可能会说在网站上已经公开了，干嘛还要开会，岂不是太浪费了。

　　第三，预算完整性问题。政府性基金预算是一个过渡性预算，跟很多的公共预算是相通的。基金所用的钱跟公共预算是一致的，未来很明显的曲线是跟公共预算合并的。在立法层面要不要单独独立出来是值得讨论的问题。还有这四本预算的地位不一样，公共预算在里面应该起着主导作用。比如国有资本基金预算，不能说好不容易说了分红，多分了，分后大部分的钱还在国有资本体系里运作，那么国有资本没有办法真正体现是国有资本。有人说如果国有资本是社保，也不对，中间也应该有过渡的，这个过渡时把钱先打到公共预算那边，然后公共预算起主导作用，公共预算不可能支解，如果支解会有很多问题。很多地方有金融办，金融办协调资金，如果最后钱还不了，这是一个问题。

　　第四，分税制问题。1994年选择分税制是正确的，但后来的做法有些偏离，特别是财权与事权的相匹配，我的理解是一次倒退，分税制的本意是中央和地方财政上是相对独立的，为了更好的发挥地方的积极性。但后来地方财力出现了困难，所以迁就，变成了财权与事权相匹配。这次提到了财力与事权的相匹配。这里面有很多问题，时间关系就不展开了。

　　还有财政体制里有转移支付，现在是纵向转移支付(中央对地方)，实际上还有横向的，比如对口资源，比如对新疆、西藏，那些是花政府的钱，在政治制度上认为是成功的，否则会干扰预算的规范性。

　　税收返还应该是取消的，1994年改革时说到最后逐步取消，这是没什么疑义的。但税收返还要考虑后遗症，比如已经成为地方可支配财力的部分，应该并入一般性转移支付，在一些财力下降的地方应该怎么办？关于地方债的问题，这个争议比较大。我觉得以现在的地方债规模，不直接给地方政府发债的权力，这是比较奇怪的。既然是分税制，各级财政相对独立的运行，运行的结果可能是钱多出现结余，也有可能钱不够花，钱不够花，不让他借钱，不让他打赤字，就欠钱，欠钱后，可能那些工程被欠了，农民工工资没法花，这是一种方式；还有一个是成立项目公司，这有两种结果：如果公司运作得好，不理政府；运作得好，找政府。所以到最后地方政府可能连自己借了多少钱、还多少钱都不清楚，所以就有了中国式的名词“中国地方政府式债务”，这是老外所不可理解的。最后是依靠审计的力量才知道十万七千亿的数字。

　　第五，人大监督权需落实。家里的钱存在银行里，银行相当于你的出纳人，这是一；二是这里面有一个过程，一个是财政部成立国库支付中心后，环境已经发生了变化，在这时以之前的国家金库条例作为条例作为理由是不能成立的。而且改革是什么？我的理解是，改革是违反现行的制度，当事后得到追认的行为。不能用现有的制度说这样做不对，否则就没有了改革。还有关于国库的理解已经发生了变化，现代国库管理，国库已经不只是国家金库的概念，如果按照国际货币基金组织的说法是，更重要是指财政代表政府，保管政府资产和负债一系列管理。为什么要讲财政在这面要发挥主动作用？两个理由：一是用钱是财政才有的，如果由国库定财政花多少钱显然说不通。二是国库也没有办法预测财政花多少钱，现在钱放在国库如果没有集体运作也是一种浪费，如果运作由谁来运作？只能由银行来运作？显然不能成立。把钱放在银行，是因为银行服务很多家，能预测一些东西，现在服务一家，不能成立。另外人民银行不是一般银行，是中央银行，中央银行的钱出去是基础货币出去，如果物价上涨，财政部说要花钱预算法通过就必须得花，这些钱得出去，这就干扰货币的独立运行，货币的独立性受到影响。所以并不是很简单的理解部门利益之争，而是有一些客观的理由在里面。

　　财政专库，我理解财政专库有三种类型，如果进国库会出现什么问题？所有钱在预算中体现，会带来什么问题？大家可以其想象。还有人民银行的钱就那么一些，如果把钱都交到人民银行去，如果要给政府交钱，交到什么地方去？是找人民银行的点还是商业银行？商业银行在运作过程中也提到一些费用，那是与招标制度没有完全建立起来有关，这个制度是可以做好。《社会保险法》里要求有专库。从外面拿的钱，外国贷款，要求专库。这几种是可以存在的。再有通过商业银行做的一些事，比如购物卡，商业银行提前支付，支付完后进行结算，这对于财政来说都是占便宜的一件事，而不是商业银行占更多便宜的事。这里面一个简单问题，后面有很多复杂因素在其中。

　　第六，财政问题确实非常复杂，复杂到可能甚至不知道财政问题是什么，那路怎么走？从公开开始，公开是有策略的。这部法律一次的修正或者修订能有所收获，能够往公开方面推进一步，就很好了。这个公开就有可能知道问题是什么。否则，你说它不合理，说它有问题，但又说不上问题是什么，更不要说外面所研究的。所以我比较赞同前面提到的公开，但公开步骤选择方面可能有所分歧，但要在平稳的环境下逐步走向公开。我就讲到这里，谢谢！

　　主持人：感谢杨教授，他说公开有一个步骤问题，我一直在想，从学校开始。因为从政府开始阻力太大，改革总是找软的做，这是一点。第二点，教育经费，除了军费就是教育经费，所以应该把大学分开，这样同学们你们就踏实了。还有一点是，现在修改财税法跟我们修改和国家的宪政构造有很大问题，我们这个国家是一个大公司，没有子公司，地方各个省都是分公司，账是中央在做的，这个账太难做了，看不明白，做也做不明白，这和地方不是一个独立法人有关系。如果各个地方都是独立法人，就不存在这个问题。地方不是独立法人当然不能发债，若地方是独立法人就能发债。

　　下面有请朱大旗教授做点评，大家欢迎！

　　朱大旗：各位老师、各位媒体朋友、各位同学来宾，首先非常高兴应正文教授的邀请来听他非常精彩的报告，正文教授的报告从《预算法》是什么，《预算法》的性质、目标以及我们国家应该本着什么样的理念对我们国家现存的预算法问题进行修改，讲得非常系统也非常全面，有很多观点我很赞同，包括讲到《预算法》是财产分配法，是民生保障法，是民生促进法，是权力的保障法等，要以民主的理念、法治的理念来统领预算法的修改，这个我是比较赞同的。另外非常具体细致的梳理了很多问题，并且对这些问题做了针对新的阐明，我受到很好的教益。

　　由于我本人跟正文教授一样搞财政研究，有一个课题是搞预算法修改的研究，一开始要以2年时间要完成，后来弄了5年才完成，这从侧面说明预算法确确实实是一个很重要的法律，同时也是一个相当复杂的法律。下面我主要讲三方面内容：

    第一，《预算法》很重要，但为什么会难产？这其中我希望借助媒体做一些宣传，更多的推进大家关心《预算法》的改革，促进《预算法》的修正案能够早日出台。在我个人看来，《预算法》之所以难产，最主要是两方面原因：一是《预算法》修改涉及到国家经济、政治、社会方方面面，涉及到复杂的利益分配关系，任何法律的修改，本质上来讲都是利益的再分配，对于《预算法》的修改来讲尤其如此，因为《预算法》的核心归根到底就是要对权力进行分配。大家都知道权力的背后就是利益，一旦涉及到利益这个问题就复杂了，所以人大、政府、司法机关以及老百姓相互之间对同一个问题看法肯定会有很大的不一致。同是行政部门在某些问题的看法上也会有很大的不一致。这次修改，财政部的主导因素很多，但从我个人情况来看，有些东西是财政部在影响，但有些东西财政部也影响不了。包括现在《预算法》当中所讲的我国的预算体系包括公共预算、国有资本金预算、基金预算、社会保障预算，其中我专门参加了一个论证，有个部门提出来这个社会保障预算不能纳入《预算法》当中。这样一个具体的问题，各个部门之间的争论、阻力也是非常大的。这是第一方面，利益的决定导致它改了这么久还没有出来。

　　另外，《预算法》到底怎么改，无论是学者还其他人，都是见仁见智的问题，因为《预算法》问题，刚才何老师讲了是经济法当中的“亚宪法”，实际上预算法问题是一个宪政问题，要解决的问题是多方面的，不仅仅是财政领域的，它的基础跟行政体制改革、政治体制改革很有关系。可我们国家目前的《宪法》不像其它国家的《宪法》那样对财政预算问题做了很多规定，美国的宪法也好，甚至像日本、法国它们宪法当中有专门一章是讲财政，对基本的财政框架有很多内容规定，一些重大问题在这里面已经解决掉了。我们国家由于《宪法》中没有做规定，因此改正《预算法》时，我们的“大改、中改、小改”几种不同观点存在一个问题，即《预算法》究竟是否要承担本来由宪法解决的问题，承担由财政收支划分法解决的问题，转移支付法解决的问题？这次《预算法》主要是就预算程序做一个立法，还是说要广泛地涉及到各个预算主体的具体职权的分配问题。这些预算有关的职权分配有一些可以纳入到现在的《预算法》加以修改，但另外有一些职责权限问题不是《预算法》所能够解决的，不是狭隘的《预算法》所能解决的，必然要通过《宪法》的一些修改才能做到。由于这些原因，恐怕是导致我们国家在预算法中到底是大改、中改、小改以及改得这么艰难的重要原因。

　　现在《预算法》草案出来了，社会上比较冷清，在这里我希望媒体多做一些宣传，《预算法》不仅仅关系到国家的正常运作，跟个人的切身利益密切相关。正文讲了《预算法》也好、《财政法》也好，其实就是一种财产法。民法损害赔偿以及刑法对侵犯私人财产、盗窃等罪名的保护，我一辈子很难遇到别人抢我的东西、偷我的东西，实际上国家的税收、国家的收费无时不刻都是针对我进行的。大家都知道1994年的财政收入是4000亿，去年是10.37万亿，这是纳入到预算当中的，占GDP21%左右。但若加上制度外的收入，正文讲有31%，人大官员跟我们私下讲他们所调查了解到的占到40%，这是怎样的概念？也就是说我们一年12个月的工资中，将近5个月的收入政府在无偿的收、无偿的支，无偿收时怎么做到公平，无偿支时怎么合理？这恰恰是预算法所要做的工作。我们说讲的预算，是讲一个预算主体统筹在一定期间内所得的经济资源在潜在的支出项目当中做抉择，以求它的效益最大化，这样的一种行为才是我们所讲的预算。还有一个前提是所得的资源是有限的，怎么样把有限的资源用在必要的东西中得到满足，是用在不同的项目中选择最佳的支出方法。

　　第二，一个国家的预算法究竟要解决什么样的问题？预算法是规范预算行为，调整预算权益关系的法律关系的法律规范总称。预算权益关系错综复杂，方方面面，千差万别，但从大的方面来讲，预算法要解决的问题是三大方面：一是要解决政府和市场的活动边界问题。政府配置资源能配置多少，这主要是通过财政预算进行资源的配置，哪些领域由市场去配置。市场是配置私人欲望需要的领域，政府财政所配置的领域是私人公共需要的部分。这方面的前提条件是，先要定政府的市场，后相关的财政支出范围也定了。这里面解决的是政府财政收支范围界定的问题，也就是说预算收入可以从哪些方面来，预算支出能够支出到哪些项目哪些领域的问题。这是预算法需要解决的第一个大层面问题。

　　这个问题的解决本质：一是政府的财政权和人们的财政权之间的一个关系问题，包括政府的财政权和人民财产权关系怎么样处理的问题。总体上在市场经济条件之下，市场的手起配置作用，政府的手做一定的宏观调控，同时受制于基础性作用的发挥，把政府的宏观经济效用限于在一定的、合理的范围内。

　　二是财政预算以及政府财权和财力的划分问题。仅仅有分税还是不行的，政府别的东西加起来，按有关部门的说法是40%的话，和税收的数量基本上是差不多的。所以总体上来讲，是一个财权财力的划分，还涉及到是否允许地方政府在一定条件下发债问题，这实际上是正向财政分权的问题。

　　三是在同一个政府层面来讲，立法机关、行政部门和司法机关权力划分问题，当然还涉及到老百姓怎么样对政府机关实施监督、制约这方面的问题。其中还包括在行政体系内部，财政部门跟政府的其它部门之间的关系究竟怎么样处理的问题，我国的财政部一方面编预算，一方面管理预算，权力比较集中，在很多国家预算的编制部门和预算的行政管理部门相对来讲要职权分开，这方面我认为是中国相当大的缺陷，要管好预算，预算公开、透明、三公经费本质上跟财政预算的编制有紧密关系，一方面是财政科目划分不细，另一方面是编制本身编得不好，在那儿胡编乱造，胡编乱造怎么严格执行？编得不细怎么监督？所以这是一个要解决的问题。当然财政的预算分权究竟怎么样分，我有一个基本观点，整个国家《预算法》的修改要提高人民在这方面的财政权力，而这更主要的是提高立法机关，提高人大在财政预算领域当中的主导性，它的地位以及它的权威性，怎么由它加强对政府预算的控制、监督，这是《预算法》需要特别加以关注和处理的问题。   

　　第三，关于我们国家关于《预算法》所要解决的重点问题，正文讲了很多，这些方面都非常重要。我过去写过一系列的文章论证预算法的修改，曾经在《法制日报》写过《预算法要解决的五大问题》，后来进一步细化搞了一个3万字的文章在《政治与法律》上发表。在中国法学会期刊上写过从国家的预算特质论过中国预算法修订的目的和原则，还写过关于预算法律责任方面的文章。我的感觉是，我们国家《预算法》的修改要解决的问题是：立法宗旨问题，这是财学界、法学界、财政界的同志所特别重视、特别强调的一个问题，因为立法宗旨是立法的根本价值追求，对制度的建构有重要的指导意义，方向若错了，具体制度肯定建构不好。我国目前这次修改，为什么觉得行政色彩很浓厚？因为第一条规定延续了1994年《预算法》的内容，一字未改。1994年《预算法》和1991年的《国家预算管理条例》，只是把字稍微调整一下，但内容完全一样，特别强调国家怎么样加强宏观调控，国家怎么对预算进行管理，但同学们要知道，国家怎么能够对这种公共性、专业性实施管理？只片面强调加强国家的宏观调控，可要知道现在的经济形势发生了变化，现在搞市场经济，市场经济要更好的发挥市场的基础性配置作用。政府的宏观调控应该是在法律允许的范围内进行调控。所以政府的调控，我觉得应该是怎么样规范它的调控，怎么样完善它的调控问题，而不能够仅仅加强它的调控，加强调控，现在已经占到GDP的40%，再加强，难道要上升到GDP的50%、60%才是调控？

    说一我觉得《预算法》也好、《财政法》也好，应该按照《信托法》的理念建构它。所谓的预算实际上是各个预算主体基于纳税人民的信任来管理人民交给他的那一部分资金，求得人民的公共需要最大化实现的一种行为。所以预算法修改朝什么方向改？制度改来改去，改到最后能够适应老百姓的公共需要，在现有的资源条件下能够最优化、最大化的加以实现，这是才要追求的根本的、本质的问题。基于这样的目标去设计制度，你不是花自己的钱，同学们一定要知道，预算企业有，私人也有，为什么企业、私人原则上不需要向大家公开，这是因为他花自己的钱，不向大家报告是他自己的权利。可政府部门用的财政资金，最终来讲是老百姓的钱，花的是别人的钱，花别人钱到底做了什么事，必须要向给你钱的人，要求你替他办事的人进行报告，从这个意义上，人民在整个国家财政预算当中应该是最高权力者，最主要的权力决策者。当然在现代社会要通过渐进民主的方式进行。因此在这样的前提条件下，强化人大和常委会对预算的过程，对预算的各个方面进行控制、进行监督也是应有之意。所以我反复强调，所谓的预算，其实就是要对政府的收支行为进行规范、控制和监督，这是实质要义，所有的工作要围绕这方面展开。

　　基于这的理念，《预算法》修改，有一些重点问题：第一是全面预算，所有政府的收支纳入到预算管理，但全面预算管理，并不能够理解把所有的收支预算放到一个文件上就行了，不是这样，而是所有的东西纳入预算管理，但全面预算还有一个很重要的内容：过程的全面控制和监督。我们国家按照现在的预算体制，3月份开会，财政部在人大批准的预算，一个月批给预算部门，预算部门批给各个预算单位还有15天，算来算去还是合法的(按现在的做法)，有5个月预算真空，这怎么会是全面预算？搞了预算有什么用？另外国家预算只是一般性的政府预算，只是10.37万亿的预算，还有一半的预算不去做，也是没用的，不是全面预算管理。

　　财政体制方面纵向、横向的划分，权力配置问题，这几方面的内容非常复杂，但整体上来讲，我觉得在我们国家，特别是横向预算管理方面，我特别强调加强人大以及常设机构，还有专门委员会职权，要增加这方面的人员，我建议最好由人大设立一个专门预算委员会，专门做预决上的审批。另外一个很重要的内容，财政预算方面的法律应该掌控在人大手里，同时预算编制里，有专门的编制部门，这是财政部门最害怕的。国外除了总统的行政管理办公室以外，实际上跟经济委员会、财政部联系在一起编预算的，在我国发改委立项对预算的影响很大，怎么样统筹这些部门编预算也是一个很重要的问题。

　　还有一个是预算公开，这里我要强调的是预算公开这不仅仅是纸面的公开，同时是依据的公开以及过程的公开，过程公开是我们讲的预算透明，老百姓应该有适当的可能性参与预算过程中。

　　最后是关于法律责任怎么样完善和强化的问题，除了行政责任、刑事责任、经济责任甚至提到比较高层次政治方面的一些责任，这方面内容琐碎、复杂，在这里就不多讲了，谢谢大家！

　　主持人：感谢朱老师，讲得比较全面，可能每个人一辈子不碰私法，但不可能一辈子不被公法所伤，确实这样。我一直认为我没到税务局觉得我这个人还没交过税一样。

　　朱大旗：我们吃馒头，里面都有百分之十几的税。

　　主持人：对，我喝矿泉水都交税了。下面有请王雍君教授做点评，大家欢迎！

　　王雍君：各位好，首先感谢主办单位对我的邀请，《预算法》的修订我已经在许多场合了表达了个人的见解，各位有兴趣的可以参见一下媒体发我的一些稿子，在这里我简单地表达一下个人的浅见。

　　《预算法》修订牵涉的问题是大多数人所想的复杂，但里面是有头绪的，我表达几个重点。首先表达第一个问题，为什么要修订《预算法》？说简单一点，是今天的政府已经是一个富裕的政府，从1995年实施《预算法》一年以后，也就是1996年，中国政府的财政形式发生了革命性的变化，在这以前中国社会各界都为穷政府担忧，那时候关注的焦点是政府两个比重，每年平均下降一个百分点，这是从改革开放以来一直到90年代中期(1996年)引起广泛关注，背后对应的是穷政府，穷政府没有关系，因为如果是小腐败比较难，那个时候政府一年才3000多亿收入。但1996年以后形势发生了变化，中国财政身价翻番40倍，现在已经超过16万亿，这是官方统计的数据，也是财政部认账的。这个数字分担到每个中国人头上也就是在座的各位包括你们认识的和不认识的所有中国公民在无形中给政府财政买单超过1万元。今天政府的钱多到无法想象的地步，他们的钱根本花不玩。多年以来，财政结余，每年结余的钱，财政资金结转的钱，光这两笔钱你们能想象有多少？6月份央行的资产负债表上显示中央政府此时此刻在那个账面上有有2.7万亿，现在如此大把的花钱，钱还花不完，可以想象世界上各国包括实际上最富裕的国家美国，美国联邦政府哪有中国这么有钱花。

　　但另一方面有两个问题越来越严重，一个是浪费性的支出行为发展到前所未有的地步，无处不在。公民关注的是三公消费，其实何止一个“三公消费”，那么多的形象工程，不说别的，就说浙江，各个政府部门盖的办公楼有多少？所以一个是浪费性的支出行为发展到前所未有的地步。二是腐败行为。浪费性支出行为主要涉及绩效问题，但腐败问题是一个合规性问题，最大的违规就是腐败。今天中国的腐败已经由集中导向公共财政领域的趋势，如果我们发生持久、大面积和系统性的腐败，一般来讲会越来越多集中在公共财政里面，也就是公款里面，各位可以观察这个社会。由此可以看到这两个大问题困扰着中国施政能够或者执政党的执政能力。今天讲施政的合法性、执政党的执政能力，推论起来关键问题在于政府和执政党有没有可能花好人民的钱，先从基础能力开始，也是从核心能力开始，如果一方面说我们的能力很高，一方面管理公款方面处违规、腐败，怎么能说施政能力很高？

　　往前推一步，公款管理人员若不能拿人钱财，替人消灾，不能以公民的钱财维护公民的利益，那怎么能够说我们是三个代表？现在明确地讲，当前的《预算法》，现行的《预算法》已经无力阻止大面积的腐败，没有这个能力，我们以前看得很清楚。因此在这个背景下修订一个《预算法》，一方面提高政府施政能力和执政党的执政能力，另一方面促进三个代表。再往前说一下，如果《预算法》修改得好，中国的民主法治进程可以往前延伸一大步，为什么？因为公款的处理在民主社会是法治和民主的程序，本来《预算法》修订是一个好机会，是向世界展现中国推进民主方面的决心和意志，但现在的二审稿没有展现出来，是一个遗憾。中国的法治进程牵涉到很多复杂问题，真正的推进牵涉到许多复杂的能力，能力是一方面，但展现一下决心是否可以？可现在连展现决心都没有出来。

　　我有时想，《预算法》修改得是世界上最好的法又能怎么样？能解决什么问题吗？看了也不太可能。中国这个国家的《宪法》都是那个样子，何况是《预算法》。讲得简单一点，中国依赖制度还不如以来政治领导集体，九个常委有强烈的责任感、使命感，有很好的施政能力、执政能力就比《预算法》的能量要大。在这个意义说要讲，要那么好的《预算法》干什么？可话说回来，人能力是有限的，就算是最好的社会精英分子在国家的领导岗位，可领导的生命是有限的，不可能靠人治使中华民族得到复兴，促进国家的崛起，从中长期来看还得依赖制度建设。中国每个个体极其聪明，但为何组合起来民族的能力、集体能力为什么没那么高，有时候说“中国是一条龙，三个中国人一条虫。”法国一个哲学家说“中华民族了不起，这个民族的人很聪明，幸好他们的制度能力很低，如果他们制度能力也很高的话，这个民族在世界上就没有对手。”由此我们可以有一种乐观的预期与期待，《预算法》难道不就是构建一个整体的制度能力吗？制度框架吗？提升整体的能力吗？中华民族每个人那么聪明，为什么不在好的制度框架下塑造出很高的制度能力，能使全体人民的最核心利益(公款)得到妥善保护呢？这是第一个问题，我认为这个问题很关键。

　　第二，预算法究竟是什么法律。有几方面的词我觉得有问题，一个词是称“经济宪法”，预算远远不止是经济层面，还有现有政治层面、宪政层面，还牵涉到管理层面，经济层面最多摆到第三位，所以不能定为经济宪法。还有一个说法是预算法是控权法，我想商榷一下，控权给我们的感觉是控制权，《预算法》除了控制权力以外还有一些职能，叫引导运作的权力，不完全是限制，限制给人感觉是消沉，《预算法》是约束、规范、引导政府的权力，什么权力？拿人钱财、征税的权力，开征公款的权力。引导这种权力规范运作，所以我说预算法应该是一个授权法，授权法里面包含控制也包含引导的意义，引导行政财产权如何进行规范运作，不完全是一个控制的权力，所以预算法有一个功能，即促进安全的政府，同时促进一个能够进取的政府。

    《预算法》是什么法律的定位，其实还有许多其它提法，就不讲了。在我的观念中预算法是为公款的安全和妥善的管理提供制度保障，并且使这种制度法定化。一个概念是保障公款的安全，推测起来公款不安全什么都不用谈，公款的安全是公款在管理上最大限度减少腐败和寻租的机会，机会是最少的。在行政部门，他们有很多权力和机会，并且每天有很多诱惑，既有诱惑，又有机会、动机，就会不由自主的、有意无意的利用公共的权力特别是公款的渠道谋取部门的私利。因此《预算法》到底是什么法律？一是保障公款的安全，二是保障公款的妥善管理。在安全的基础上得到妥善管理。为什么我们把它定义为公款？公款是讲每年的增量部分。政府的运作需要两块资源，一块是存量，主要是固定资产，我们的预算法不是管一块的，有没有附带的功能？有，但需要预算模式转换，但高级的功能在新西兰、澳大利亚、英国这些国家能做到，中国这个国家现在还没有这个能力，所以讲的是资源的增量，政府每年拿的钱和花的钱，不管是从税收上还是债务上，是处理公款的一部法律。

　　《预算法》修订到底修订什么？我们说修订得很多，现行的《预算法》条款反映了当时中国社会的预算制度的认知水准，现在中国社会前进了多年，今天我们应该有更好的对预算制度在现代经济社会生活中的作用，应该有更好的认知能力，我们已经有这个条件，可以修订出更好的《预算法》，《预算法》的水准提高，法律本身的质量体现这个国家的预算能力和认知水准。中国数千年以来，没有建立像类似西方国家几百年以来预算实践的检验，所以现在的预算无论是在理论还是实践层面，跟欧美国家比还有很大差距。二审稿出来后，中国对预算法的认知水平还体现在非常粗浅的层面。

　　我们修订出一个好的《预算法》需要什么好条件：第一，有非常深厚法理，很少有哪一部法律法理基础有《预算法》那么丰富、有利。第二，修订者应该具有非常深厚预算专业知识。第三，修订者对国外预算制度非常了解。第四，对中国情况的了解。第五，修订预算法者必须持有国家立场和公民的立场。如果立场站得不对，修订出来的《预算法》就不能体现出生活法理基础，也不能体现国家的立场，反映的只是部门意志。《预算法》面对的问题是公款，公款是所有人的钱，是所有人的财产，保障的是集体权利，不是个人权利，要安全、妥善的管理，如果这样的法律不做好，中国还有什么指望？不要指望了，这是我要表达的一个观点：必须要修订好。

　　那修订什么？这里我在表达一下，处置公款必须得到立法机关的授权，只要保障公款的安全妥善，第一点是基本的。宪政历史从欧洲发展起来，有一段税收历史，其中有这样一句话“无代表不纳税”，我非常把这句话扩展一下，叫“无代表不开支”。这个我第一次提出来，没有代表公民立法机关的不仅不能征税，也不能开支公款，这些基本的民主原则在民主法治国家早就确立起来了，大家可以看一下欧美宪法。我们国家《宪法》没有这个原则，早期社会限制中国权力，就是限制课税权，当时没有关系，但现在整个经济体系都变了，社会也发展起来了，公民财富也多了，现在社会动荡不和谐主要是政府拿人民的钱不给人民消灾。我们的问题是，钱从哪里来，说简单点缺授权程序，《预算法》是授权法，同时又是一部程序法，授权不可能脱离程序。法定授权既是一项原则又是一项程序，最简单的表达是行政部门处置公款必须得到立法机关的授权、批准，并且对公款的处置要处在立法机关的监控之下。

　　第二，这项如果进去后，接下来应该讲现在的《预算法》有一个非常大的缺陷。现在我们的预算法，如果把预算授权程序确立起来，一方面可以链接《宪法》，另一方面预算程序变成标准的预算程序(第一点讲的是确立法律授权、原则和程序。第二讲预算法应该确立标准预算程序)，没有标准预算程序，法定授权将会落空。什么叫标准预算程序？是在预算年度开始之前有一个预算准备阶段，预算准备阶段有预算的预测、预算的编制、预算的财政方面的一审，这是准备之前的程序；然后是立法机关审查，这是标准程序的第二阶段；第三个阶段是执行控制；第四个阶段是预算执行与审批。现在看一下二审稿，很多公款不走标准程序，不走标准程序的意思是很多公款的处置不受标准程序的影响。社会保障等三类预算照国务院规定执行，另外产生体制的规定也是备案，不要人大审查，这些都显示了我们都不需要征询标准程序，而我恰恰认为标准程序是预算法的主要问题。还有预算调整，特别是超收，现在预算超收很少有人这么去表达观点，预算大规模、系统的超收使标准预算程序严重破坏，现在《预算法》采取的姿态是允许你大量超收，然后逼你按预算调整，问题不在这儿，问题在于破坏预算标准程序的行为。标准程序在预算法中一定要体现出来，片面标准程序程序为腐败留下很多腐败机会。

　　第三，代理和经理制，标准代议账户体制可能会好一些，纳税人的钱要不要归到国库里监管？贴上“代理”和“经理”标签后不明白。什么叫标准代议账户体制？纳税人的钱唯一存放在央行的TSA。二是商业银行的专户必须是盈余额。可以在商业银行开户，这个问题没有错，要不然交罚款，这里没有人民银行的分支机构怎么去交费？可以交到商业银行，但请注意一点：在商业银行的公款账户上的资金，在每天营业终了，通过银行间的精算系统划到央行的TSA，这种账户必须是盈余额的。其它国家都没有像我们类型的代议制，即容许一个行政部门在国库体系之外开设专户。我觉得不要讲代理和经理，大家就看中国国库改革10年以来走向全面失败，全盘倒退。10年的改革就是要把余额集中起来，现在余额又分散到几十万个账户上，所以我们不要恩讲代理和经理制，就叫标准的代议账户体制。  

　　国库体制，二审稿把经理制取消，取消就取消，但代理制将导致中国国库体制改革的全盘失败和全面倒退。遗憾的是，二审稿没有让人们看到扭转局面的希望。

　　最后，要透明度，《预算法》有点进步，但进步得太少，如果国家我们在《预算法》上的透明上有所贡献，国家要发布标准财务报告，类似于上市公司，标准信息披露。这个标准财务报告，现在已经成了国际惯例，如果公司的投资者、债权人没有看到上市公司发布的财务报告，他们的财务一塌糊涂，完全不可信，道理一样，为什么不挂这一条？另外，政府任何部门发布的财政预算信息必须有独立的审批。这两点我们抓不住。还有很多问题因时间关系在这里就不表达了，谢谢！

　　主持人：我觉得王老师讲得都是要害，很独立的一个观点，在很多地方有启发，财务公司财务有一个国际做账的会计准则，国家公共财政也得有一个准则，我们现在没有什么准则，是想怎么公布就怎么公布。王老师的点评非常精彩，下面有请姚国建教授做点评，大家欢迎！

　　姚国建：大家座的时间比较长，我是做宪法的，所以预算法修改的技术性问题不是特别熟悉，尤其涉及到财务制度上。但施老师讲了，其他老师也提到了。施老师有一句话把《预算法》和《宪法》之间的关系有一个高度概括，说是预算问题是一个“天然宪法的问题”，我觉得这个概括非常准确。实际上从另外一个侧面也反映了这次《预算法》修改没有达到基本的预期。财税法老师讲到他们参加过关于《预算法》修改的座谈会，但据我所知，宪法学界的老师们似乎没有谁被邀请过参加这样的座谈会，因为在国家机关者的眼里这不是一个宪法问题，就是一个普通的法律问题，我认为这个认识是不对的，所以我今天从宪法的角度怎么看《预算法》的修改。

　　《预算法》跟《宪法》的关系到底在什么？就宪法来讲有一个根本定性，《宪法》是规范国家和公民之间的关系，从内容来讲表现在公民之间的基本权利和国家权力两部分，从这个角度来看《预算法》集中表现了这一点。从公民权保障法来讲，《预算法》的修改涉及到公民的三个权利：一是财产权。《民法》里讲财产权、《宪法》也讲财产权，而对公民财产权影响最大的是国家侵权，因为国家有立法权，可以征税。什么是最严重侵犯公民财产权？最严重的是国语化，国家通过一个法律，那个东西都是我的，所以开公司不赚钱，开一个政府最能赚钱，但政府不能随便开(笑)。

　　二是涉及到知情权，何老师也提到申请打官司，这是毫无疑问的，关于预算的，这个东西本身是《政府信息公开条例》里所规定的对象，完全可以公开。

　　三是社会权，这是这几年开始关注的，我也在做一个课题，课题的名字是《公共财政、法律制度与公民社会权的保障》，这里面最重要的问题是财政权怎么开支的问题，一年10万多亿，这些钱花在什么地方，大家可能关注三公经费，那这些钱应该花在什么地方？在西方国家公共财政的钱60%运用在公民的保障方面，比如最低生活保障，养老保险、遗老保险，受教育权的保障方面，但这些方面在我们的国家中体现非常低，我们现在中央里面的财政开支大概只有10%左右支付在这上面，这是《预算法》里跟宪法有关的公民权问题。

　　从国家公权力角度来讲，涉及到立法机关和行政机关之间的关系，老师们也提到立法机关做这样的事情，我觉得非常值得关注。立法机关现在不太愿意过分的介入到《预算法》的修正，这是为什么？这是非常值得关注的问题，2008年4万亿，在美国来讲也进行了500亿的投资，那是国会通过的，但在我国为什么一下子说了算，为什么人大常委会不说话。现在的《预算法》修改也是全国人大内部的机构主导，为什么还是按照行政主导的思路进行修改，这是宪政体制当中的一个大问题。如果从这样的角度来讲，《预算法》如果真的想修改好离不开整个宪政体制的调整，无论是大修、中修还是小修，只有在宪政体制进行。

　　我找到去年的预算案，手上拿的是教育部的，教育部今年的教育经费除了国防是最多的，人民网是按照开支多少排列的，第一位是教育部，教育部大概有1600多亿的开支。但整个去年的开支有多少？就两页纸，有7项其它方面的开支，前面都有两个字“其它”加起来有40亿，这个现在也公开了，但这种公开有意义吗？没有任何意义。这是我们在宪政体制没有修改，指望《预算法》修改有一个大突破是不太可能的。原来我有一个判断，在做课题之前有一个想法，政府现在有很多问题，如果真的把政府钱袋子的钱管住了，腐败、三公消费可能会有效减少。有些地方也做了预算公开的改革，比如上海、广东，但这种改革最后都无疾而终。因为宪政体制没有修改，想从预算法中求得突破很难做到。

　　下一步怎么做？作为预算法律制度修改和整个的宪政体制是关联的，关联中有哪些宪法方面的问题要解决才能解决预算法律制度的问题？

　　第一，宪法里有一个规定，老师说应该让人大提前参与编制，这里面涉及到一个问题，国家人大对于预算案的通过，是人大哪一个性质权力的决定？我们知道人大有四个权力：立法、人事、监督和决定。肯定不是人事和立法，应该是监督和决定里的。监督和决定这两个权力的性质完全不一样，监督是给你了一个东西，看你有什么问题，决定是自己决定的，这是两个不同的概念。《宪法》是怎么写的？写的是审查和批准。这在法律上要去探讨，立法机关对于财政预算案的权力到底是什么样性质的。

　　第二个宪法的问题是，预算法是一个法律，全国人大每年通过的预算案是不是一个法律？有没有法律效力？这是宪法里要去回答的一个问题，因为预算的法律制度，预算案如果违反后，承担什么责任，跟这个文件的性质有关。

　　第三个问题是中央和和地方的关系，很多老师提到了现在中央里钱多得花不掉，确实如此，中央政府每年11月份特别发愁。我们是全世界最有钱的中央政府，领导可以阔绰在全世界洒钱。前段时间国际货币基金组织增加资本金，全世界掏900亿，美国一分钱没掏，我们国家掏了460亿(占一半多)。另一方面地方政府没有钱，没有钱就卖地，这是目前的央地关系。另外是人大和政府之间的关系。再一个是公民权利保障的观念没有被树立，这必须要成为法治理念的核心部分，才能够构建以人大为主导来促进我们国家预算法律制度。这是我们只有在宪政体制方面有一个重大的进展以后，预算法律制度可能才会有一个真正的完善，所以在讨论预算法律制度时，以宪法角度来讲必须要有这样一种声音，有呼吁，慢慢预算法制度才能朝前发展，在这之前不会取得明显的大进步。

　　以上是我所要讲的，谢谢！

　　主持人：姚老师比较悲观，大法没搞好，搞小法没用，不可能大修、可能中修，最后是小修。因为时间关系，今天就到这里，感谢各位嘉宾，感谢各位同学和来宾，谢谢大家！

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