吕旺实：我国预算编报及信息公开改革的建议

　　1. 为立法改革服务。党和人大各项决议都呼吁加强人大立法和监督，特别是加强对财政预算批准和执行的立法和监督。要改变立法者总体批准，却对具体预算资金使用者和责任人不清楚的局面; 要改变目前存在的立法者有疑惑或者不满意，却不能找到具体批评对象不能准确提出改进意见的局面。这就要求预算必须全面、细化、准确地报告预算信息。预算编报和公开的改革，是立法改革的一部分。

　　2. 为政治体制改革服务。在党的领导下，我国已经建立了我国特有的政治制度，立法、司法、行政互相制约和支持的制度框架基本形成，虽然还有各种各样的缺点和不足，但是历史证明了她的合理性。我们要充分发挥这个体制的效力，改革她的不足; 要在体制运行之中改革这个体制。在这个前提下，我们探讨政治体制改革，只能是逐渐地、务实地改革; 要通过改革让这个体制更有操作性，更能发挥其效力; 每一步改革都要有成效，这一次改革为下一次改革创造条件。这就是我们的政治改革战略，即在制度内部形成共识，在党的领导下，借助社会和人民群众的力量有计划有步骤地进行改革，有可操作性、使每一步都有实效的改革。

　　政务信息公开是我国政治制度改革的一个重要环节，是中国法制民主制度建设的进程中的一个新台阶; 政务公开改革具有运行中改革、从内部发起的改革、有计划有步骤地政治改革的特点; 政务公开是在信息网络化时代适应人民群众依法民主程序化参与国家事务的要求，而必须进行有计划政治体制变革的重要开端。比较那些多党政治、全盘西化、大民主的政制改革观点和方案，从政务公开开始的政治改革，将平稳、有效、全面地推动我国政治体制改革，为将来建立一个适合我国文化和基本国情的，学习借鉴西方政治制度优点的，结合现代社会特点和满足现代社会要求的政治制度服务。

　　政务公开是民主政治发展达到一定阶段的产物，美国民主建国后165 年，到1946 年才制定了《情报自由法》， 1976 年又通过了《阳光下的联邦政府法》，1972 年通过了《联邦咨询委员会法》， 1974 年才通过《联邦隐私权法》。法律化的信息公开，使民主有了具体的内容和实质的进步，我们正在迈开的就是民主政治进程中有具体内容的实质性的一个改革步骤。

　　政务信息公开的重要或者核心组成部分是预算信息公开。美国的阳光案主要内容就是财政信息公开。我们要借鉴这些经验，通过预算编报和公开改革，提供充分的信息，使人大立法者和人民群众有更多的机会参与到我们国家经济和政治事务之中，在这种依法公开和依法程序参与中，促进我国政治体制民主和法制化改革。

　　3. 为财政精细化管理服务。财政管理有两层含义: 一方面是绩效管理，通过管理提高财政资金的使用效率; 另一方面是制度和约束的规范性管理，通过管理减少腐败、违规等行为。通过精细化的财政管理，使财政收支符合法律和条例的要求，也提高财政资金使用效率，这正是目前社会最关心的。

　　4. 为网络时代社会监督提供条件。信息公开是网络时代社会舆论甚至政治要求。预算编报制度改革和信息公开，就是要改变人们以往对预算某些方面存有疑惑或者不满意，但是找不到具体批评对象的局面。财政预算、编报、相关管理制度达到精细化、公开化后，资金使用具体到受益人、责任人、决策和执行过程就大白于天下，除预算立法者外，对预算方方面面的关心者和各个角度的批评者，都会利用现代信息技术，针对具体事务提出监督和批评，这就使预算的社会监督落实到实处。预算信息公开是网络时代政治对财政提出的要求和挑战( 可以有这样的设想:随着网络时代政治的发展，将来不仅预算编报内容和结果要公开，或许编报批准的某些过程和环节也要公开) 。

　      二、对预算编报改革的认识，改革方针和总设想

　　1. 思想认识和方针。搞好预算编报就要全面准确地报告预算信息。报告覆盖面要宽，尽量报告人们关心的各个方面; 报告的内容要有效，要细化。

　　2. 思路和总设想。

　　第一，横向各类账户要全面。要对各个门类预算进行总概括。一般预算收支之外，我们还应当将有基金预算、社会保障预算、各种债务预算、国有资产收支预算，还应当有体制结算和转移支付预算、基本建设投资预算等。

　　第二，纵向每个账户分类要准确、项目要细分。批准项后面要有报告项。

　　第三，时间维度上说，可以尝试作多年概算。使人们可以对未来有一个总判断。

　　第四，社会最关注的内容可以单独立列出来报告。

　　3. 内外有别和分步实施的行动策略。

　　第一，内外有别。从1946 年开始，美国先后有《情报自由法》、《阳光下的联邦政府法》、《联邦咨询委员会法》，要求政府信息特别是财政信息公开，以利于新闻、舆论和社会监督。但是政策公开和透明也带来了必须公开与必要的保密的矛盾。因此1974 年又通过《联邦隐私权法》，进一步规定了会议文件的公开与保密的关系，对与个人隐私有关信息的公开与保密作了界定。我们也要做好这方面的工作，处理好保密和公开的关系。

　　第二，先后有序。要依据社会接受的程度，逐步改革; 要依据其他相关法律立法的进度，分段改革。本文后面所提到的建议，也是从一个长期的角度看我国预算编报和信息公开可以分步骤、分阶段、可选择的建议。

　　第三，财政主动。目前国务院发布了政务信息公开的条例，这种行政立法将来肯定会走向人大立法，我们国家肯定会有与美国阳光法案一样的要求信息公开的人大立法。财政是这些条例和法律的执行者，要认真落实这个条例和未来的立法; 财政也是这些条例和法律通过的促进者，因为财政提供给了预算信息公开的内容、类别和界限，就为立法者提供了政务公开立法的技术支持。

　　   三、综合预算由总预算和门类预算构成

　　( 一) 门类预算、总预算、综合预算。

　　门类预算就是各个需要专门报告对象的预算。一般预算是一个门类，债务预算、基金预算也各是一个门类( 它们都可以进入总预算) ，不能进入总预算但又是必需报告的其他债务、基金、社保、国有企业的收支以及管理信息，也是门类预算。门类预算中直接与一般预算发生关系的信息，进入总预算中。不能进入一般预算的信息，附在总预算后面，以备忘录附表的形式出现。

　　总预算就是一般预算加债务收支。我们现在报告的财政收支预算就是总预算，有收入、支出、赤字和债务收支。总预算的核心是一般预算收支。在总预算的总收入账户内，有一般预算收入( 主要是税收收入) 、进入预算的基金收入、国家债务收入、国有企业盈利上缴财政收入等。在总预算总支出账户内，有一般预算支出、进入预算的基金支出、资本性投资支出、债务支出等。

　　总预算加上门类预算附表就是综合预算。门类预算总账附表中，应当包括基金的信息、债务信息、社会保障的信息、国有企业的信息、( 特别提议应当设立的) 中央与地方关系和转移支付的信息，其他预算外资金的信息，以及一些特别要说明的地方。受财政监督但是收支不经由国库的特殊账户、外国政府及国际组织相关的收支账户也要有作为附录，列示在综合预算之下。

　　如果总结一下就是: 一般预算+ 债务收支=总预算; 总预算+ 门类预算附表= 综合预算。

　　( 二) 我们目前的预算报告就是综合预算，但是不全面。

　　我们现在报告到人大的预算实际上就是综合预算，在我们报告到人大的预算报告中，有财政一般预算收入和支出和构成、债务收入、预算支出总量、构成和预算赤字，有基金的收入和支出、有中央与地方的体制上解下拨以及转移支付等。

　　我们现在的综合预算还有不足的地方: 包括的范围不够广，没有将基金收支、社会保障收支、债务收支、转移支付的数量、结构、拨付渠道等重要信息包括在内。应当以备忘录账户的形式随总预算一起报告到人大。

　　我们应当建立和健全以下各个门类预算: 一般财政收支和赤字预算、债务预算、基金预算、( 体制和) 转移支付预算、国有公用事业企业预算、国有资本及企业盈利预算、社会保障预算、其他报告信息等。

　　( 三) 综合预算也可以称之为联合预算。那些由专门部委负责的事务，比如社会保障、国有企业经营等，其收支项目设置的原因和执行情况应由这些职能部委报告，他们的预算总表附在财政总预算后面，这时的预算是综合预算，其实也是联合预算。

　      四、设计各门类预算账户——传达人们特别关怀的信息

　　( 一) 人们对“跑部钱进”怨言最多——应当有“转移支付预算”、“基本建设和项目预算”。

　　1. 转移支付预算——将资金下行的数量、结构、渠道单列，以门类预算形式报告。国家每年在中央与地方支付之间以体制结算、税收返还、转移支付形式流动的资金数量巨大，2009 年预算，中央对地方税收返还和转移支付28 889亿元，其中，税收返还4934. 19 亿元，一般性转移支付11 374. 93 亿元，专项转移支付12 579. 88亿元。这些资金绝大部分是按照预算体制和相关规定支付到地方的。自从粮食直补的形式出现后，中央拨付到地方的资金，有了两个重要管理技术方式的变化: 第一是补多少是经过以土地( 农村新型医疗合作又是以人口) 计算出来的，第二是资金经地方直接拨付到农民账户上。这种计算加直拨的资金只占其中的小部分，大部分不是计算出来的，也不是直接拨转到最终所有者的账户上，而是通过中央各个部委以项目的形式进入各个省的，其中部分资金拨付有问题，“跑部钱进”成为一个获得资金的通用说法。各个省也存在着同样的情况，各个县市到省里各个厅局跑钱，消耗很大，腐败现象丛生。改革目前这种状况的一个重要途径是预算公开。在“体制和转移支付预算账户”下将这些拨付的信息分类、细化和公开。或者暂不报告体制内容，单报告转移支付部分。

　　设计账户要有人们关心的分类: 拨付路径是人们监督的一个途径，资金在哪里批准、在哪里使用、如何监督和最后报告，是一种重要的分类方法。很多资金是上级政府决定，钱在下面使用，很多项目在上级人大批准时是大归类项目，下级政府要一个个到主管部委申请。项目在上级人大批准的时候就没有细化，批准与使用又不在同一个级次的政府之中，这就为上级部门寻租和下级“跑部钱进”行为提供了动力和条件，也是这类腐败得不到遏制的根源。将这些信息公开以后，人大立法者和社会中的人就会监督这些资金的拨付，也自然会发现其中问题，在制度上进行改革。

　　2. 基本建设和项目预算——分开自身项目和下拨项目，以门类预算形式报告。在目前的部门预算，包括了人员及营运经费与项目经费，但是，有些部门的项目预算部分是自身完成的项目，部分是下拨到下级政府、下属单位的项目。将这些项目分开和细化报告，有利于人们的监督。即使是在部门预算内有了这些项目数据，还应当单独设“基本建设和项目预算”，将这些资金的类别、拨付渠道、最终使用单位等报告清楚。事实上，只要有“下拨”、“采购”就有寻租条件，通过公开，人们可以监督。如何设计好相应的分类报告技术办法可以细致研究。

　　转移支付预算是一般预算内的内容，它被单独抽出来，列示在总预算之后。基本建设和项目预算可以涵盖一般预算的项目、也可以涵盖一般预算以外的项目。

　　( 二) 有收费行为，且国家最终承担其债务的企事业——国有公用企事业预算。

　　1. 国有公用企事业预算包括两类——“预算监督企业”和“预算管理企业”。“国有公用企事业”是说这些单位的建立和运行是为了履行政府的公共服务职能，也是说它们的运转是在政府行政和预算管理之中; 他们主要目的是为了服务于大众，适度收费，相对垄断，价格和服务标准由国家主管部门规定，盈亏和负债都由国家承担。

　　与“国有资本及盈利企业”相比较，国有公用企事业单位是“国有”但是“不盈利”; 与非政府非盈利性组织比较，国有公用企事业单位是“公用”和“国有”。

　　国有公用企业应当在预算报告范围之内。应当报告它们投资多少，收费多少，支出多少，融资及债务多少，支出构成等，这些事是人们最关心的。

　　2. 预算监督企事业——财政投资数据入总预算，全部数据入门类预算附表。这一类企事业有如下特征: 国家投资建设，收费上缴到国库但不进入一般预算，这笔收入仅由国库监管，企业的基本建设、营运资金都由收费支持，财政对其预算收支实行“收支两条线”管理制度; 其收费价格、基本建设、收费、盈亏、负债及偿还等，都由政府相应的主管部门管理; 其预算数据以备忘录列表报告的形式入综合预算。收费上缴国库但不进入一般预算是该类企业最主要特征。

　　3. 预算管理企事业——收入和投资数据入总预算，全部数据入门类预算附表。国有预算管理企事业单位是完全由国家投资、再投资和运行的企业: 国家投资建设，收费上缴到国库，基本建设、营运资金由国库拨付的; 其收费价格、营运盈亏都有指标定量，最终债务由国家核销。这样的企事业单位可以称之为“国有预算管理企事业”。其收支入一般预算收支，其经营情况入总预算备忘录。收费直接入国库一般预算是该类企业最主要特征。其他中间状态的管理类型的企事业，划分其是行政管理型还是行政经营型企业，依据是其收入是否入一般预算。

　　( 三) 国家以资本为纽带管理的企业——国有资本及收益预算。

　　“国有盈利企业”是国家以资本为纽带、以盈利为主要目的、让其在市场上竞争、受市场规律约束的企业。国资委管理下的企业都是这样的企业。国有企业有不同角度的分类: 从资本的角度分类: 独资、合资; 控股股份制; 参股股份制等。另还有从行业分类、从竞争性程度分类等。在我国公司法的规定中，国有企业是独立经营自负盈亏的法人实体。20 世纪80 年代国家预算与企业财务已经脱钩，原来主管部委已经撤销。现在的国有盈利性企业由国资委主管，它向着出资人方向设计和定位自己的角色。国资委对它下属的企业，行使董事会的职能; 对国家这个最后出资人，必须报告它的业绩，并且上缴它的盈利，这就是国有( 盈利性企业) 资本及收益预算。像财政预算报告一样，国资委将来必须单独报告国有资本及其盈利预算。除报告资本收益总体情况之外，还应当有企业财务状况如资产负债的总表和分项表，经营现状和未来预测等报告，甚至还应当有更详细地报告如大型集团公司的负责人业绩、个人持股、工资收入等。

　　国家以资本金的形式向企业再投入、企业盈利向国家缴付多少等，这些与预算发生联系的部分，直接进入总预算; 其他部分，包括上述进入预算的内容，以备忘录附表的形式进入综合预算。

　　( 四) 人大或政府批准专门收费形成的基金及其支出——“基金预算”。

　　1. 基金可以分为三分类。第一，依法单独征集的“政府性基金”。这是指为支持某项事业发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金。包括各种基金、资金、附加和专项收费。比如铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、民航基础设施建设基金等。2008 年预算，中央政府性基金预算收入2525 亿元，地方预算收入支出13 110 亿元。第二，由预算拨款形成的基金。第三，由国际、国内捐款、历史遗留等形成的基金。2. 基金预算以门类预算附表的形式单独报告。在预算管理办法上，政府性基金自1993 年开始已经实行总预算后附表的编报办法: 单独编列一张“政府性基金收支预算表”，将基金收入与基金支出不计入一般预算收支总计。本着全面的原则，其他基金也应当报告。

　　( 五) 社会保险收费和支出的单独账户——“社会保障预算”。

　　加入社会保险的人能从其中得到收益，为加入的人只能从政府得到补助，因此社会保险是一个专门的“基金”，大部分国家将它单独设立账户，美国将它作为预算外。社会保障预算应当能向立法者和公众说明一下问题:

　　第一，社会保障的不同种类及其收支状况，应当包括: 社会保障中社会保险类，如退休、医疗、失业等保险费缴纳多少，支付多少，结余和不足的弥补方法等; 社会保障类中由一般预算支出如最低生活水平保障等支出状况。

　　第二，社会保障未来预测收支状况，包括养老、医疗、失业、低保等的人口构成，支付水平，收支状况，以及可能出现的不足和弥补方法。

　　第三，社会保障基金的运转情况。

　　( 六) “债务预算”。

　　1. 债务结构或构成——要有债务有各种分类。从债务种类上分，有国库券、外国政府贷款、国际组织贷款、融资等; 从债务的行政级次上分，有国债、地方债; 从政府部门来分，有财政直接承接的债，各个部门负债; 在各个部门之下，有的国有行政管理企业融资和经营负债等; 从债务的确定程度分有确实债务，或然债务等

　　2. 人们关心我国债务整体状况——确定的和或然的，现状和未来发展。人们关心债务的总体情况，首先关心当年债务; 其次关心总量; 再次关心未来的发展变化。在国家承认的计入账户的债务之外，还有没有其他隐性债务。通过债务预算，可以将整体债务、结构以及未来的变化说清楚。隐性债务、或然债务的计量是一个难题，可以逐步探索。按照我国的公司法，国有盈利性企业有些虽然是国有独资企业，在自负盈亏的前提下，国家不承担最终财务责任。但是国有公用企事业的最终责任，都应当由财政承担，可以考虑，将某公用企业( 事业) 的收费收入与它的负债比对，计算其或然债务。

　　  五、账户分类和科目要细化——准确有效地传达相关信息

　　( 一) 报批到项，报送到目——申请人大批准支出“项”下要有细化材料。

　　1. 立法批准科目——请求人大批准的部门和支出项。预算报告和公开的目的是能够找到财政支出的最后对象或责任人，借鉴各国预算的基本模式，用部门分类和经济分类交叉，就可以说明是谁用了多少钱和用于什么地方。自2000年预算制度改革以来到现在，部门预算已经成为我国预算编制的通行的方法: 以各个部门为对象编制预算，各个部门之下又分经常预算支出和项目预算支出，这是人大批准各个部门的内容，即批准项。

　　2. 立法参考科目——预算附录，支持申请支出的材料。虽然批准只到经常性支出和项目支出，但是按照预算细化和信息公开的要求和各国的通行规则，报送立法机构的材料还必须更细致。经常性支出是由哪些成分构成的，项目预算的内容是什么等，也是要报告的，这些是人大批准以前必须呈具的立法要件，以便对比和审核。

　　部门预算改革中已经有了细化材料: 经常项目中人员多少、工资等经费等标准是多少都已经明确; 在项目预算中分基本建设、计划项目已经分开; 额外的还要建立项目库和排队等。这是一个很大的进步，这标志着部门预算体系建立起来并且有了细化。

　　还可以考虑将“部门”进一步细化，部门内部的各个司、处的信息要反映在辅助材料中; 项目支出可以再分出在本部门直接实施的项目和经过本部门批准再由下面单位实施的项目; 最终实施单位及其如何实施的详细材料要报告。可以将“报送到目”的材料称之为预算附录，作为财政报送人大的专门文件。为此，应当制定预算附录的规范化标准、程序，以及相应的概念解释和解读方法。

　　( 二) 其他门类预算也要细化。我们前面谈到的转移支付预算应当细化，如支付的路径，是哪个部、哪个司、哪个处拨出去的，其他的如支出对象、监管人等。基金、债务支出等也可以比照一般预算的方式进行细化。单独报告的共有资本及其收益、社会保险等预算也应当细化。

　　   六、时间序列加长——可以考虑试编多年概算

　　1. 多年预算或概算——人们可对比和全面评价。美国实行的是五年滚动预算。根据美国法典有关预算条款的要求，美国不仅要做来年的预算，还要做相应未来4 年的预算，实际上是5年滚动预算。在预测性的报告中，美国预算要做到10 年或者15 年。

　　2. 能够做到长期预算，根据的是永久性立法。各国都有永久性立法。按照这些立法各相关支出标准数据和统计人口( 老年、儿童、义务教育人数、平均失业和救济人数等人口数) ，就可以计算长期支出，也可以制定5 年、10 年甚至15 年的基线支出，这使人们可以清楚地了解到现在制定的各个政策对财政收入和支出未来的影响。

　　3. 我们可以考虑做多年概算。我国目前还不是一个福利国家，有关个人的补助标准的立法还很粗放。过去关于教育、农业等支出各占预算的一定比重的立法有一定时期的合理性，但是过于笼统，将来必然会得到改进。我们已经有了城市低收入群体生活保障标准的立法，可以据此支出标准和达到这个标准人数的乘积计算这种支出，它也被称之为刚性支出，其他的如失业、医疗等补助和支出的门槛和支出数量标准都在建立之中。据永久性立法、标准和人口预测计算长期预算数的多年预算条件，目前还不具备。但是我们可以考虑做多年概算，主要依据以下几个因素: 低收入人口未来5 年的变化、低保的标准; 失业人口未来5 年的变化和失业补助; 退休人数未来5 年的变化和退休金标准; 公费医疗人数未来5 年的变化和平均支出。其他的如义务教育人数和支出平均数量、粮食直接补助等，都是可以概算的。依据国民经济的增长预测财政各个税收收入的变化; 依据收支状况也可以预测债务的变化。我们的多年概算框架可以建立起来。