丁永勋：如何提高民众参与预算的热情

　　提高民众对公共预算的参与热情、监督水平,关键要增强听证、调查的针对性,要找准真正的利益攸关方

　　在呼吁政府财政公开、“三公”公开日益高涨的今天,河南焦作市十多年前就已做到财政全透明,并开始探索预算公众参与等改革。不过,走在前列的先行者,也遭遇了“孤军深入”之困。他们碰到的主要问题有,债务预算公开等遭遇周边地方质疑,被指缺乏法律依据；钱从哪来、花到何处已向公众公开,但是如何评价花钱的效果还是一个难题。(12月27日《新京报》)

　　为解决这些问题,当地也做了不少努力。除了呼吁更高层面的立法和制度支持,他们也进行了不少制度创新:为评估预算执行效果,焦作市财政局与中国发展研究基金会签下合作协议,引入第三方绩效评估；为解决“钱该怎么花才能让群众满意”的问题,焦作尝试引入预算听证会制度。但改革主导者和参与的专家都发现,公众参与的热情似乎并不高:首场预算听证会只有一人报名,最终还没来；此后参加听证的市民,因为对预算项目缺乏了解,参与不够积极；连与会的专家都表示,对其他部门的预算兴趣不大,何况普通市民。

　　预算公开透明和预算的公众参与,各界呼声很高,从中央到地方也在稳步推进。但焦作的困境,似乎为那些改革滞后者提供了某种借口:好像公众对监督政府如何花钱这样重要的问题,兴趣并不大,也缺乏足够的参与能力。即使像公交补贴这样的民生项目,参与者也寥寥无几。

　　这无疑有些令人失望。对于监督权力运行至关重要,与个人利益息息相关的预算问题,公众为什么兴趣不大?是因为民众素质不高、监督水平不够,还是机制设计不健全、参与的途径不畅通?

　　其实,早有研究和调查证明,民众的知识水平和个人素质,并不影响其参与公共事务的热情,对公众参与度影响最大的,是公共事务与他们切身利益的相关程度。哪怕是不具备任何财务和会计知识的农民,对征地补偿发放、村级财务公开等利益攸关的事务,都有迫切的知情和监督要求,关键要看是否存在制度化参与的保障和渠道。

　　以此对照预算听证会遭遇的尴尬,公众参与兴趣不高的原因,除了初期很多人不知情,参与能力不足之外,更可能与听证范围过于宽泛,针对性不强有关。在预算参与上,并不是公开参与的范围越广效果越好。面向全体市民征求意见,因为缺乏针对性,很可能无法获得预想中的回应。具体到某一部门和项目的预算,征求意见的对象,至少应包括直接的利益相关方,比如掌握财政资金的部门、直接受益的群体代表,以及利益可能受损的群体代表,还应包括专家、社会组织等独立的第三方。利益攸关的各方,坐到一起讨论财政资金的分配问题,就不太可能出现对要讨论的问题缺乏了解、兴趣不高等问题。听证的结果跟自己的钱包直接相关,要是还没有积极性,那才怪了。这样的听证会,才是真正的利益博弈,才能体现出公平和效率,而不至于流于形式。

　　另外,公众参与的形式,也不止传统的听证会一项,更具针对性的公众调查、专家咨询、利益相关者协商等方式,都可以在参与式预算中采用。预算参与的主导者,也不应只是财政部门,而应该把这一重要权力,更多交给各级人大。审查批准预算、监督预算执行,原本就是各级人大的重要职权。由人民选举产生的代表机构,更能够平衡民众和各级部门之间的预算需求,也更有资格代表民众,评价财政资金的使用效果。

　　好在,焦作预算公开的主导者,并未因遇到困难而气馁:“人家做了100多年,我们才搞几年,需要一个过程。政府公开是一回事,参与者有没有监督能力是另一回事,不能因公众监督水平不高,就不公开。”这样的勇气值得肯定。有了这个决心,尝到了改革的甜头,焦作的预算公开和财政改革,就有望在现有措施的基础上更进一步。

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