预算法修正 耗时已久仍未触及实质

　【财新网】（记者 王长勇）施行17年，预算法终于迎来首次修正。十一届全国人大常委会今天起（12月26日-31日）举行第二十四次会议，议程之一是审议国务院关于提请审议预算法修正案草案的议案。

　　11月16日，国务院常务会议已讨论并原则通过预算法修正案（草案），会议决定将草案提请全国人大常委会审议。

　　“本次预算法修正，一项重要的任务是将实践证明行之有效的新制度以法律形式固定下来。”全国人大常委会预工委法案室原主任俞光远说，1998年以来，财政预算领域进行了部门预算、政府采购、国库集中收付、转移支付等改革，而现行预算法缺乏这些新内容，已滞后于改革进程，特别是滞后于财税改革，需要通过预算法修正，把这些已经施行的制度上升到法律中。

　现行预算法于1994年3月22日在八届全国人大二次会议通过，次年1月1日起施行。首次预算法修正最早启动于2004年，由人大常委会预工委牵头政府十几个部门成立起草小组，其间和中央政府各部门反复讨论修改。在十届全国人大常委会2006年立法计划中，定于当年10月提请审议，但最终搁浅。

　　此后，在十一届全国人大常委会成立后，再次由全国人大常委会预工委牵头，会同财政部、国家发改委、审计署等十几个部门组成预算法修正起草小组。2010年十一届人大常委会再次将其列入当年立法计划，当年8月，全国人大常委会预工委将草案提交国务院，待国务院常务会议讨论通过后，再提请全国人大常委会审议。但是，至2010年结束，国务院最终未安排讨论。

　　2010年12月，全国人大常委会预工委召开了一次讨论会，向人大相关部门及专家介绍预算法修正草案起草情况。会上，预工委主任高强表示，预工委已将预算法修正事宜转交国务院。

　　“预算法修正涉及政府各部门的权力调整，全国人大常委会提出的修正意见，很多方面将约束政府部门的权力，修正过程遇到非常大的阻力。”一位参与过预算法修正讨论的政府部门专家说，人大修正预算法，很多方面政府部门认为做不到，导致推进修法的难度大、进展缓慢。在这样的情况下，人大将起草修正草案的主导权转交给国务院，让政府内部各部门先讨论协调，能做到哪些，让政府自己先定下来。

　　中国人民大学教授陈共认为，由政府主导预算法修正，结果不会太理想。现行的预算法，实际就是预算“组织法”，主要内容是财政部门管其他部门的法。而修正预算法，需要把预算“组织法”扭转为预算“权责法”，成为人大约束政府行为的法。应体现出预算法的真正特征，加强人大审查批准和监督政府预算的权力，同时规范和约束政府的行为，保障公共资金真正用于公共利益，为公众利益服务。

　　俞光远认为，预算法涉及国家、集体和个人的利益分配，以及中央与地方的利益分配，影响社会和经济发展的各个方面，需修订的范围广、内容多。目前，一些事关全局、关系重大的政治经济体制尚未改革到位，中央和地方事权和财权的划分尚不清晰，中央与地方的分配关系尚未理顺。

　　鉴于现状和条件制约，本次修订预算法在范围、内容和程度上，“大改”的条件还不成熟，“小改”又没有实质意义，只能以立足于“中改”或争取“中改”为好。对一些争议较大、修改条件不太成熟的问题，留待以后逐步解决。

　　“在许多改革不到位情况下，预算法修正的内容意义不是很大。”中国社科院研究员何振一说，预算法修正实质内容太少，现在的预算法更像“程序法”。中国需要一个财政法作为基础。

　　近年来修正预算法过程中，全国人大以及社会各界，呼吁预算法应赋予人大相关部门、人大代表“提出预算修正案”的权力。财新获悉，由国务院提请审议的修正案草案，没有涉及这方面的内容。

　　近十几年来，中国财政收支规模以两位数的速度增长，同时政府部门预算审计报告披露的违规现象有增无减，而且绝大多数是屡查屡犯。

　　“根本原因是审查预算，人大没有‘牙齿’。”一位不愿具名的专家说，如果对预算违规的政府部门，人大有权调整、削减其预算，违规行为必会大幅下降。

　　现行预算法规定，人大审查批准政府预决算。但实际上仅是程序性审查，人大代表表决政府财政预算，虽然可以在“赞成”“弃权”“反对”中选择其一，但因为表决是对政府预算报告整体表决，如果人大代表对局部支出有意见，只能通过反对整体预算报告实现，而做出这样的决定“很难”。

　　而本次修正，由国务院提请审议的修正案草案，实质是“小改”方案。“预算法修正的核心，涉及到立法机关和政府之间权力的调整。”财政部一位前官员曾对财新记者说，这种调整的方向，就是政府要向人大让渡一些预算权力。

　　但是目前，高层还没有想好具体让渡哪些、让渡到什么程度。只好先着眼于改革完善预算管理制度等技术性方面，比如，将部门预算、国库集中收付等没有争议的内容放进法律。

　　此外，有些现实中非常紧迫、但相应改革和制度完善正在进行的事项，本次预算法修正就先行制定一些原则。比如，国务院常务会议决定，建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制；强化政府债务管理，防范财政风险。

　　国务院发展研究中心研究员倪红日认为，建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制，是一个很好的原则，但操作中还有很多问题，比如，支出责任现在划分不是很清楚。如果支出责任没划清，但事情出来了，哪级政府的决策，就要负责解决财力。一个特别明显的实例是，保障性住房建设是中央政府的决策，但执行需要地方落实。中央政府拿的钱仅有十分之一左右，剩下的都是地方政府解决。“这种决策方式，财力和支出责任肯定是匹配不了的，必须要改变这种状况。”

　　倪红日说，这次预算法修正，国务院确定的原则非常好，但要真正落实，还需推进很多配套改革。支出责任划分很大程度上涉及行政管理体制的改革，需要明确由谁决策，谁来执行，中央和地方的“条条块块”关系如何处理等。因此，要做到财力保障与支出责任相匹配，行政体制必须改革。“而现在的关系不顺、是扭曲的。仅修改预算法，解决不了这个问题。”

　　本次预算法修正，赋予地方政府发债权是一个重大改变（相关报道：预算法17年来首次修正 有限授权地方发债）。财新记者获悉，本次预算法修正，对这一改革将得以确认。但是，依据国务院提出的“强化政府债务管理，防范财政风险”原则，预算法会给地方政府发债“开口子”，但仅会有条件给地方政府“一点点权限”，再由国务院制定详细的操作细则。

　　财新记者了解到，预算法允许地方政府发行债券，但不会是全国“面上”开花，而是“点上”有限放权。■