让人大看好人民的“钱袋子”

             李炜光和冯兴元谈预算程序和预算法改革思路

采访对象：
  陈申申（旅美学者，原上海社科院副研究员）
  李炜光（天津财经大学教授）
  冯兴元（中国社科院农发所副研究员）

中国改革记者/杨子云

    “在传统的意识中我们只知道没有钱就不能用钱。而预算制度要告诉我们的是即使你有钱，但是没有通过预算，就不可以使用。比如说在前美国总统克林顿当政的时候，国会没有及时通过美国联邦政府的预算，就曾经导致相关的联邦政府机构停止工作，甚至美国驻世界各国的大使馆和领事馆都发不出工资。这些政府机构即使有钱存在银行里，也不能使用，因为没有预算，没有被批准使用。如果用了，就是违法行为，就要受到制裁。”旅美学者陈申申是较早关注中国政府财政预算问题的学者之一，在2007年的一次小范围讨论中，陈申申的这段发言，被记者保存在笔记里。
    陈申申认为，现代社会，社会的分工与合作越来越广泛。政府的规模越来越大。企业从单干到合伙制，又从合伙制到股份制，一国公司发展成了跨国公司。各种社会组织也都出现了复杂的经济活动。怎样管理呢？怎样做才能在分工合作的各方之间建立起必要的信任？怎样做才能让社会公众相信自己的政府，让企业的董事会相信自己的经理团队，让各种社会组织的活动公开透明的展开？这一切，都有赖于严格的预算管理制度。
    有了预算以后，才可以去收入和支出，才可以入账。没有预算的，就不可以收入和支出，也不可以入账。通俗地说，买酱油的钱，只能入在买酱油的预算中收支和入账，不可以在买醋的预算中收支和入账。俗称“买酱油的钱不可以买醋”，没有预算的事情就绝对不允许做。
    国家财政资金主要是纳税人以税收形式向国家提供的，政府的这些钱怎么花？为什么花？必须接受纳税人的监督。我国的财政预算编制粗糙，随意性大，提交给人大的预算报告过于简单，不利于人大代表和公众审查。改革政府预算程序，加强预算的透明度是建设法治政府、民主政府的必然要求。中国社科院农村发展研究所副研究员冯兴元和天津财经大学李炜光教授提出了预算程序和预算法的改革思路。

  理顺预算程序，将财政管理的权力回归立法部门

    根据现行的《预算法》，中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上交收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法，由国务院规定，报全国人大常务委员会备案。   
    冯兴元认为，这实际上是立法部门主动把最基本的权力——财政管理的权力放弃了，导致了财政体制由行政部门来主导和控制。“相当于保姆或者管家本来的角色是做家务，而主人现在写了授权证书，说家里钱你爱怎么花就怎么花，我不管了。这是本末倒置，现实中一个家庭的财政大权是不可能交给保姆或管家的。”
    以每年的预算草案编制过程为例，每年6月份财政部统一部署下一年度的预算编制工作，7月，预算编制开始，8月初中央各部门向财政部报送预算建议数，11月，财政部下达预算“控制数”，各部门据以调整自己的预算计划，12月初报送本部门的预算草案，12月底，财政部将审核、汇总后的预算草案上报国务院；次年1月，国务院将国务院批准的中央预算草案报送全国人大预算工委“交换意见”，2月，财政部将正式将预算草案提交全国人大财经委，这时候，预算草案的审议过程才真正开始。也就是说，持续8个月的预算编制过程，人大真正参与的时间前后不到两个月。“每年的2月，是最重要的一个月，这是人大真正介入预算审议程序的时间，从法律上说，人大是我国宪法规定的最高的国家权力机关，在体制上说高于国务院，所以它最有可能比较充分地审查预算草案，有权‘指令’国务院及其下属的财政部对预算草案进行最后的修正。”李炜光说。
    可以看出，全国人大是在预算编制程序启动半年多后才介入预算编制过程的，所谓控制、监督的职能便打了折扣，而此前政府自己编制的那个编制预算的文件，其实不能叫“预算草案”，准确地说，应该叫“预算建议”。李炜光认为，只有人大真正开始行使控制、监督的职能了，公民可以听证了，民主的程序启动了，经过法定程序编制出来的预算文件，才称得上“预算草案”的名称。
    而到三月份全国人大开大会时，预算的盘子实际上已经基本确定了。大会之上，人大会议上代表们审议预决算报告的时间超不过半天时间，“指望这短短的半天审议好预决算报告，代表们本事再大也是很难办到的。”李炜光说。
    历史上为什么会产生议会？就是因为有财政——钱袋子的问题要解决，代表人民，就怎么征税和怎么安排预算问题作出决定。而我们的人民代表大会，在预算的编制、审批过程中，监控的职能严重缺位，其中最核心的议题、最重要的讨论事项——财政预算的审议，却给人一种草草收场的感觉，人大“橡皮图章”的形象也因此而远远没有改观。
    冯兴元指出，由行政权力主导和控制财政的弊端，不仅体现在预算问题上，还体现在税收等方方面面，把财政管理的权力回归立法部门，这是依法行政的基石。

   预算修法，还人大“预算修正权”及 信息公开

    本届人代会议在2009年3月13日通过08、09中央和地方预算决议：赞成2440票，反对315票，弃权124票。
    人民代表大会介入预算的编制，只有最后的审批权，通过，或者不通过，却没有修正权。从制度安排来说，人大还缺少一个“预算修正权”，李炜光指出。
     “万一某次会议上预算报告真的没有通过怎么办？会是什么结果？恐怕政府会感到相当被动。一旦不赞成票过半，预算草案将遭到整体否决。可是到目前为止，我们国家还没有相应的法律、制度安排来应对这种潜在的突发事件，没有这方面的准备。至少政府得重新编制和提交预算，财政计划将受到极大的影响。这种事情发生的可能性很小，却也不能完全排除。这种事在地方上已数次发生，如河北饶阳、湖南沅陵、湖南麻阳等地。”
    在预算的执行和监督上，人民代表大会在理论上和制度安排上是应该介入的，可是中国的人大代表基本上都是业余兼职。“真正对政府预算的执行过程，观察、纠错、问责的能力也非常有限。就是发现问题了，他们也没有权力马上启动某个程序，罢免不称职的或胡作非为的官员，终止腐败行为或滥用纳税人钱财的事情。”李炜光指出。
    随着纳税人权利意识的觉醒，返还纳税人知情权，提高预算的透明度也成了个迫切的问题。《政府信息公开条例》的原则是：公开是原则，不公开是例外。
    “公共预算也应该遵循这个起码的原则：公开是一般的、必须的、正常的，不公开是例外的、特殊的。”李炜光说。
      就预算来说，公开应该是一整套的公开，而不能是类似新闻发布会的做法。至少要包括以下几个方面：预算的依据公开，政府为什么这样安排预算？预算编制和审议的过程公开，预算是怎么进行博弈的，中间出过什么问题，出了问题是怎么解决的？预算的执行、监督过程公开，出了问题责任到人，究竟谁违反了预算法，应当承担什么样的行政的或法律的责任？这才是完全的信息公开。
    李炜光同时指出，预算的公开的主体不仅是政府，还应该包括全国人民代表大会和地方人大。因为从1月开始，人大已经介入了预算草案的编制程序，他们已了解“内情”。这也是《预算法》里有所缺失的内容。
    “现行预算法是从1995年开始施行的，至今已13年没有修订，明显不再适应经济社会发展的需要。这部预算法之‘老’，不在于它的条款多么陈旧过时，而是民主法治的精神、约束政府的宪政理念未能贯彻在它的条文中，过多的未经界定的财政支配权力被赋予了行政部门，甚至是官员本人。”李炜光说。

   从预算改革切入，开拓未来道路

     从目前看，整个预算从编制到审批到执行，人代会所起的作用非常有限。作为人民财富资源的保护者，预决算的审批者，没有“预算修正权”，实际上也就没有了其他权力。而且人民代表业余的监督专业的，显然很难有所作为。财政管理中的诸多问题，都涉及人大制度的改革问题。二位学者指出。
    审议预算是人大代表的职责所在，必须看得懂预算。对于预算草案的编制者来说，应该给人大代表提供“看得懂”的材料，数据资料是枯燥难懂的，但无论多艰涩、枯燥的东西都是可以用较为通俗和直观的语言表达出来的，这只是一个技术问题，做到并不十分困难。如果你想让他看懂，他就能看懂；再复杂的问题也可以用通俗的语言表达出来。
    我国预算年度是从每年1月1日至12月31日止，人大开会审定预算的时间在3月，也就是说，预算年度已经开始了，预算草案还在审议中，两个多月的时间，国家征税、花钱没有预算约束。所以，对预算年度作调整，在二位学者看来，也是个重要问题。
    另外，中国的预算法只管预算内收入，对预算外收入没有规定，只在第37条有规定关于预算外资金由国务院另行颁布实施办法。陈申申说：“在预算中没有的或者不足的收支可以在预算外入账，而在预算外入账的项目就可以不受预算的约束。这样一来，预算管理就等于完全虚设。”
    “全国人大每年开会，都要讨论和通过财政部做的国家财政预算。可是，有这么大一笔资金既在政府的掌握之中，又完全在财政部的预算之外，也完全在人民代表大会的监督之外，你能相信人大会议真的在体现‘最高权力机构’的法定权威吗？你还愿意人大会议去相信财政部的报告吗？”陈申申说。
    他比喻道：“这就如同在军队的管理中设立两套纪律，在正规的纪律约束下违反军纪的行为，到了另一套纪律下可以被看成是功劳。”从这个意义上，陈申申指出，我们国家，可以说是一个没有预算制度的国家。
    以上问题都属于我国在预算问题中制度上和法律上的缺失。预算涉及政治民主、国民福利、法治化及良好的公共治理，可为社会公众对政府收支活动进行约束和控制、提高政府财政活动的绩效、为社会提供良好的公共服务提供一套卓有成效的方法和技术，增强政府的合法性和可信度。所以，在现代国家里，预算的人民性与预算的公共性是同义的。可惜，这样一个与国家治理的理念、能力和水平密切相关的施政工具，却是我国以往的制度改革和转型多有忽略的领域。 “改革过了30年，中国站在一个十字路口，往前走就是要发挥人大的功能，搞预算的民主、法治，往后退就是回到旧体制去。在现代国家建设的历史上，各国几乎都以财政预算的改革作为突破口，中国应该也不例外。2008之后的五年左右时间内，将是我国财政体制改革的关键时期，而涉及领域最为广泛的预算制度改革，定将是这一轮改革的重头戏。中国改革何去何从，就看公共预算制度改革的如何，甚至看我们究竟还愿不愿、能不能实施预算制度彻底的改革。”李炜光说。