我国公民参与预算的制约因素分析

                                                                       作者：白晓荣

     【摘要】我国的参与式预算还处在一个预算项目数量较少、资金额度较小、涉及公众数量有限、程序随机性较大的起步阶段，但所蕴含的理念、产生的积极效应要远远超出其做法本身。本文从参与式预算的意义入手，分析了参与式预算的特点，并从公民、政府和社会资本三个角度分析了目前制约我国公民参与预算的因素。

     【关键词】公民；参与式预算； 制约因素

      公共决策是嵌入在整个政府预算过程中的，但无论是“政府”还是“市场”都存在失灵的现象，因此，应通过第三方的力量——公民参与，将公民的意志直接贯彻到预算当中，以提高公共决策的有效性和在整个公民社会中的可接受性，这是完善公共政策机制的一个有效途径，也是参与式预算的核心思想。

      一、我国参与式预算的特点

     （一）主要在街道一级及镇一级进行

      无论是在参与式预算的起源地巴西，还是在其他效仿地区，参与式预算的运作主要在市一级。在我国，2005年，浙江温岭的泽国镇和新河镇将他们采用了多年的“民主恳谈”引入政府预算过程中，参与式预算由此在中国起步，2008年开始扩大到了6个县。2007年，黑龙江省哈尔滨市在道里区和阿城区开展参与式预算试点，试点选择街道和乡镇层面。江苏无锡市最初也是在16个街道中实施参与式预算。

      （二）缺乏普通公民的参与

      对新河民主恳谈参与者的问卷调查结果表明，人民代表大会代表占了总参与者规模的48.9%，村镇干部占35%以上。2005年浙江温岭的泽国镇参与式预算实施中，从12万户籍中随机选取了275人，实际到会参与的只有259人，占总人数的0.2%。而在巴西的Porto Alegre市，早在1996年就有超过10万人（相当于该市人口的8%）参与了当年的预算过程。鉴于浙江温岭改革中公众参与多以村干部和企业领导者居多的现象，应鼓励一般社会公众的更多参与。

     （三）参与方式单一

      目前，浙江温岭主要依托民主恳谈实现公民参与预算。民主恳谈的主旨在于将公共事务的利益相关各方集中在一起，通过多种形式的沟通交流和讨论充分表达各利益群体的偏好，使得公共决策更符合民意，更具有效性和科学性，当然主要针对镇一级预算。

      （四）参与项目有限，占财政资金的比例较小

      目前参与式预算项目主要是市政工程，而对一般的社会政策涉及较少。如哈尔滨市主要围绕庭院改造、巷路修建，而对于文化设施、节能环保、农村敬老院建设及救助弱势群体等资金总量相对较小。而在印度喀拉拉邦省，政府把相当于财政资源总量的20%～25%提供给村民，由其决定具体用途和优先性。

      （五）主要在经济发展状况较好的地区实施

      预算的规模大小和灵活性决定着地方政府满足地区偏好的能力。浙江温岭新河镇的经济发展水平在温岭属于中等偏上，政府有一定的可自由支配的财力。而对于欠发达的镇，政府财力困难，财政资金大多用于维持机构的正常运转和人员支出，参与式预算的实行受到限制，即使实行意义也不大。因此，经济基础和社会发展状况是参与式预算能够推行的基本前提。

      二、我国推行参与式预算的制约因素

     （一）公民方面

      1.知识贮备的限制。普通公民常常不能理解政策质量标准中包含的知识，所以，他们可能会对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑。现代预算往往带有较强的专业技术性，普遍公民的知识有限，因此，预算制定时就需要借助于专家专业判断，这就产生了公民参与与专家决策之间的矛盾。一般来说，预算过程既需要参政意识，更需要具备必要的参政知识，只有这样，预算过程才能既实现民主化又达到科学化。

      2.参与能力的制约。除了知识之外，有效的公民参与还需要公民具备适宜的参与能力。一是沟通能力。公民参与预算过程实际上是政府与公民的互动，这种互动是通过彼此对话、讨论、相互学习等方式进行的，因此，掌握沟通的技巧，提升沟通的水平是公民参与有效性的保障。二是理解能力。公民能否充分理解预算过程，能否充分理解公共问题及解决公共利益的取向，能否充分理解参与者的期望受政府资源有限的制约等，是公民能否明智参与预算过程的前提。三是学习能力。公民的参与能力不是天生的，它可以通过教育和参与实践不断地提升。这就需要公民具备学习能力，有主动学习的意识，懂得学习的方法。

      （二）政府方面

      1.“经济人”困境。根据公共选择理论，行政主体作为自利的、理性的效用最大化者，常常会把政策制定与执行权变成谋取自身利益的工具。而为了谋取利益，行政主体便会阻碍公民在政策过程中的参与，封锁政府与公民之间沟通的渠道，从而垄断政策过程，增加公民参与的障碍。

      2.自上而下的权威型决策惯性。传统的决策是一种科层制的自上而下的模式，财政体制改革也是自上而下的，“在政治与行政二分论的假设中，公共政策一旦形成，权力影响力应从选任的政策制定者自上而下地流向行政管理者，再流向公众。这里并不存在着影响力的逆向流动，即同时也允许来自公众的影响力经由行政管理者沿科层体系向上流动。” ①行政主体习惯于主宰政策过程，发号施令。如果行政主体认为公民参与剥夺了原来由他们所掌握的各项资源时，他们对公民参与的态度经常是消极甚至是抵触的。

      3.成本的增加和效率的降低。在公共政策过程中，参与的角色越多，期望发挥作用的人越多。公共决策的公民参与者增加势必迫使相关的项目运作成本攀升。同时公民参与也会在无形中增加许多公共政策制定的时间，导致行政效率的降低。

      4. 政府预算的监督机制不完善。公共预算改革的一个重要指向就是要变“预算软约束”为刚性约束。在公共财政领域里的预算软约束，意味着委托人(人民)无法有效控制财政资源的流向和用途，而身为代理人的政府则实际支配着财政资源的自由裁量权，如何花“公众之财”几乎完全取决于政府官员的偏好，于是支出的盲目性、随意性产生了，参与式预算中民众代表可以监督整个预算过程，并根据程序规则变更和修改预算。

      按照我国宪法和法律的规定，在预算体制上是行政部门编制和执行预算，人大审查和批准预算。我国现行的预算监督制度存在着种种无奈，各行政部门向人大提交的预算报告往往只有一份不甚详细的预算报告，人大代表在财政收支上与行政部门相比有着信息不对称的劣势，他们难以通盘掌握财政收支的全部情况。纵观我国公共预算的监督机构，全国人大常委会预算委员会是惟一的中央级别的预算监督机构。在地方，一般由地方人大的财经委员会承担监督地方预算的职责，并没有专门的预算监督机构。上述种种情况使得我国各级人大对于预算的监督力度非常弱，很难发挥强有力的约束作用。

     自从1994年《预算法》通过以来，我国还没有出现过人民代表大会大幅修改或者否决政府预算草案的情形，但是预算报告的各种腐败和浪费现象不得不让人怀疑人民代表大会对于预算编制只是程序上的监督而做不到实质上的监督。人大预算审查监督的效果如何，往往取决于政府预算编制的细化程度和相应的审查监督过程的技术性与可操作性。

      5. 我国财政透明度极低。财政透明度是指向公众最大限度地公开关于政府的结构和职能、财政政策意向、公共部门账户和财政预算的信息，并且这些信息都是可靠的、详细的、及时的、容易理解并且可能进行比较的。在我国，绝大多数的预算信息属于政府内部资料，不对外公开。即使是国家统计局公布的中央一级财政预算信息，也只有寥寥数页而已，这其中甚至没有公布中央每年向地方的财政转移支付的数额。普通的公众无法获得充分的财政预算信息，这为公众监督预算过程设置了重大阻碍。社会公众历来是政府行为的有效监督力量。但是，公众对政府行为的监督以公众能够获取政府行为的信息为前提。如果政府拒绝公开相关信息或者提供虚假信息，公众就无法对政府行为进行有效的监督。

      （三）社会资本方面

      社会资本不足可能导致参与式预算的基础不牢。哈佛大学教授罗伯特·普特南认为，“与物资资本和人力资本相比，社会资本指的是社会组织的特征，如信任、规范、网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率。社会资本提高了投资于物质资本和人力资本的效益。”②从参与式预算的实践来看，社会资本在促进或协调行动方面的确起到了不可替代的作用，尤其是社区的整合力、社团组织的行动力。而在中国，传统社会资本受到明显破坏，现代社会资本仍未形成，这对于参与式预算的开展是十分不利的。

      参与式预算的开展与社区具有十分密切的关系。从巴西经验看，以社区认同基础上的区域划分是参与式预算取得成功的重要推动力，因而良好的社区自我管理基础上产生的社区居民归属感及凝聚力是参与式预算的基础要素。哈尔滨道里区也是借“六型”社区(服务保障型、环境生态型、学习教育型、民主自治型、平安康乐型和数字网络型)创建和社会主义新农村建设之风开展参与式预算的。但从中国大部分地区看，社区建设仍然处在起步阶段，社区居民之间多是“不相往来”的状况，社区归属感较低，社区参与水平参差不齐，且被动多于主动，老年多于中青年，临时性娱乐性参与占多数，参与质量总体处于低水平状态。同时，社区居委会虽在法律意义上是居民自治组织，“自我管理、自我教育、自我服务”，但实际上常常充当“街道办事处派出机构”的角色，行政色彩浓，所承担的行政事务琐碎繁杂，因而欠缺动员、组织居民的能力，尚不足以引导居民进行良好的自我治理。另外，在巴西，社区组织CBO(community—based Organization)的成熟度从某一角度反映着社区的整合力量，而在中国社区组织则更为缺乏。因此，可以说，目前在中国开展参与式预算的基础不牢。

      此外， NGO (NPO) （ Non- Governmental Organization、Non- Profit Organization）、志愿者活动及其与社区资源的结合程度在参与式预算过程中发挥着重要作用，在利益协调、矛盾化解、服务提供与监督等方面作用独特。那些NGO活跃而又组织良好的地区，参与式预算实施效果也比较好。Porto Alegre就是一个结社传统活跃的城市，不管是在社区范围还是中产阶级之间，Porto Alegre的各种非政府非盈利组织都是非常活跃的。同时，从具体的预算工作到执行阶段，参与式预算每一阶段都有志愿者参加。为了鼓励公民参与和志愿行动，一些城市把志愿者参与作为项目优先考虑的一个标准。

      因此，NGO和志愿活动等社会资本的丰富度影响着参与式预算的整个过程，当然，运作良好的参与式预算也能有效丰富社会资本。而在中国，志愿者及其活动才刚刚起步，NGO的发展还面临着几个突出的困难。一是NGO的注册条件高，且手续复杂，程序严格，还必须有政府的业务主管单位为其向民政部门担保，NGO的“准生证”难以获取；二是NGO的独立性差，缺乏资金的无法自治，资金充足的大多具有较强的“行政色彩”，无法独立；三是缺乏训练有素的专门人才，服务提供能力较低;四是缺乏公信力。这些困难的存在导致NGO在公共治理网络中无法充分发挥应有的作用，即使是在比较低层面的社区，NGO目前尚且难以有效地整合社区资源，因而其在公共服务提供过程中的功能还亟待完善。

      此外，我国区域经济发展不平衡也是制约参与式预算在全国范围内推进的因素之一。财政体制改革是自上而下的，而参与式预算是自下而上的运行过程，如何将二者结合在一起推进我国的预算改革，是目前公民参与预算亟待解决的问题。

注释

①约翰·克莱顿·托马斯．公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略中国人民大学出版社，2005。

② 【美】罗伯特·普特南.使民主运转起来，江西人民大学出版社2001版，第21页。

参考文献