论财政预算的公开性、透明性

【摘要】公开透明是对整个政府服务的一个要求。财政在这方面更要做到领先, 因为它涉及到钱的问题。收了多少钱, 花了多少钱, 履行了多少政府的职能, 这些方面的透明显得尤为重要。政府预算按照法律程序经立法机关批准后必须经过社会媒体予以公开, 这表明政府预算具有公开性、透明性的特征。

【关键词】预算 公开 透明 监督

财政预算, 曾是一个神秘的字眼, 说不清楚; 财政预算, 又曾是一个专业的字眼, 听不明白; 财政预算, 却又是一个关系老百姓切身利益的字眼, 因此我们必须要说清楚, 也必须要让百姓听明白。

一、财政预算的含义

财政预算也称政府预算或国家预算, 是指经立法程序批准的、综合反映财政年度内国民经济发展情况的财政收支计划。政府预算是国家具有法律效力的财政收支计划, 是政府参与国民经济分配的重要杠杆, 是政府管理社会经济事务和宏观经济调控的有力工具。从世界财政史上看, 政府预算是在封建社会末期和资本主义社会前期, 新旧两个阶级进行经济斗争中作为一种经济斗争的手段而产生的。政府预算产生之后, 在整个国家的政治经济活动中具有重要的地位和作用。它的产生、发展和日趋完善, 标志着财政管理走上了法制化、民主化和规范化的轨道。

二、财政预算的公开性、透明性

讲到预算, 有一个概念, 我觉得必须说清楚。我们平常生活中每一个人都可以做预算, 每个人的预算对于个人来讲是他个人的隐私, 除非有特殊需要, 别人是不方便打听的。我们每一个企业, 也都会做预算, 同样除非有特殊需要, 别人也是不便打听的。个人或企业的预算之所以别人不便打听, 是因为它所牵动的利益面只限于家庭或只限于这个企业本身。可是一旦延伸到政府的预算, 那意义就有所不同了。为什么这样讲呢? 因为我们所有的税收, 不管税种如何,也不管它的税金和税率安排怎样, 都来自于全体社会成员的直接或间接缴纳。说到极端一点, 就连马路上行走的乞丐, 只要活在这个世界上, 都同样要直接或间接负担政府支出的税收。个人所得税制度的建立与发展, 必然要求财政预算公开化。在现代社会文明制度下,除了一些涉及到国家安全的信息之外, 一切财政信息都不应对公众保密, 这也是公共财政的要义。因此我们可以得出: 财政预算按照法律程序经立法机关批准后必须经过社会媒体予以公开, 这表明财政预算具有公开性、透明性的特征。

预算是由政府部门编制并执行的, 从表面上看好像预算资金是属于政府的, 但实际上预算资金是属国家所有, 而国家的又是谁的?是老百姓的、是纳税人的。所以, 政府是在代理全社会公众理财的。只有保证政府预算的公开、透明, 公众才能真正实施对政府预算的监督, 比如在美国通过媒体, 人们可以知道政府每年拨款制造多少架F22 战斗机, 多少艘宙斯盾驱逐舰等财政支出项目。但在我们国家, “秘密, 会后回收。”这样的字句往往打在各级政府预算报告的封面上。政府每年花了多少钱, 怎么花的, 这些问题皆属于“政府机密”。可喜的是, 04 年广东省的“阳光财政”迈出了“解密”的第一步,公开并细化了了省政府预算。人大代表审议的是一个非常细化的预算草案, 这份预算草案多达540 页, 涉及114 个部门, 结算到每一个项目, 并列出一个明细表来, 细到政府部门购进一台电脑的型号、价格等都一一列出。基本实现了省级部门预算的细化编制。这在全国开了一个先河, 被人们称为阳光财政现象。这是一个很大的跨越, 只要看政府预算报告, 就可以明白政府部门有多少人、干多少活、拿多少钱、钱又是怎么花的。政府各部门所用的钱来自纳税人, 纳税人有权知道这些钱流向何处。列如: 上海徐汇区, 从2005 年“五一”开始,除涉及个人隐私、国家机密等特殊情况外, 一切政府文件都必须公开。预算执行要网上评估, 行政事业单位每个月要在政府内部公开网上自评预算公开情况, 每个季度还要由财政部门进行汇总, 纳入年度绩效评估。在徐汇区内部的网站上, 所有的机关干部, 都可以看到每个单位每个月的预算调整情况怎么样, 预算执行情况又是怎么样的。这些做法都真正体现了政府预算的公开性、透明性。每年的两会, 都有代表表示对财政预算报告看不大明白, 这倒不是因为预算报告多么复杂, 而是太简单, 往往几页纸就全部列完, 代表只知道教育要用多少钱、医疗要用多少钱, 却不知道它们分别要花在哪里, 怎么花。至于预算外收入和支出, 可能了解得更少。造成上述状况, 一方面是我们长期以来预算公开不够; 另一方面, 也是因为现行预算体制的落后所致。由于原有编制办法存在的不足, 导致了政府预算“外行看不懂, 内行说不清”, 一些人大代表近年来在两会上经常提出“看不懂预算报告”“预算不透明”等意见, 呼吁要进一步加强对财政预算执行情况的审查监督。

为了提高透明度、完善公共财政体制, 中国开始对财政预算管理的基础——— 政府收支分类, 进行改革。在十届全国人大五次会议上,财政部首次运用新的政府收支分类办法编制财政预算报告, 以使政府预算真正做到反映全面、公开透明、便于监督。财政部称, 这是新中国成立以来财政收支分类统计体系最为重大的一次调整, 也是政府预算管理的又一次深刻创新。

新的政府收支分类体系以功能分类为主, 经济分类为辅, 改变了过去以经费性质分类为主的情况。按照新体系, 财政收入分设类、款、项、目四级科目, 如同树型分枝, 将财政收入逐级分类; 支出功能分类根据政府职能, 按由大到小、由粗到细, 也分层次设置了类、款、项三级科目。“类”级科目反映政府主要职能, “款”级科目反映政府履行某项职能所要从事的主要活动, “项”级科目又反映某活动下的具体事项。以教育为例: 在教育“类”下, 分设普通教育、职业教育、成人教育等9 “款”, 而普通教育一“款”下又分学前教育、小学教育等“项”。按照新的政府收支分类科目编制可使得列入预算的政府收支科目更加详尽, 便于代表审查每项支出的内容, 有效促进预算透明化, 完善了人大监督机制。政府支出统一按照功能分类, 确保了集中、直观反映政府职能活动。比如说, 过去政府用于教育等方面的重点支出, 分散在多个科目中, 行不成一个完整的概念, 无法反映政府究竟办了什么事。而新分类体系对教育单独设类, 直观反映了各项教育支出。正如人大代表所说: “这能清楚地说明政府的钱是怎么来的、谁用的、用到了什么地方、怎么用的。”政府的钱是人民的钱, 是国家的钱, 新的编制方法进一步提高了财政预算情况的透明度, 有利于人大代表们看紧国家的‘钱袋子’。

由此来看, 按照新的政府收支分类体系, 政府的钱是怎么来的,做了什么事, 做每项事花了多少钱, 又是谁做的, 怎么做的, 在预算上都能清楚地反映出来, 不仅为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息, 而且老百姓也能看得懂。政府收支分类直接关系到财政预算的透明度。目前应逐步做到政府预算收支计划的制定、执行以及决算的形成等过程都向社会公开, 让老百姓知情, 方便人大代表开展审查和监督; 在公开的同时,进一步细化预算, 将所有的预算指标都核定到具体项目, 使大家清楚要办哪些事, 用多少钱, 怎么用钱, 做到权钱相统一。只有进一步加强人大监督职能, 公共财政公开透明, 才能真正打造一个百姓放心的“爱民政府”。

参考文献

[1] 《政府预算管理学》马海涛复旦大学出版社

[2] 《共财政: 经济界如是说》高培勇

[3] 《关于2006 年中央和地方预算执行情况与2007 年中央和地方预算草案的报告》财政部

( 作者单位系黑龙江省双鸭山市委党校)