预算信息公开在具体实践中遇到了一些困惑，各地对于预算公开的范围、形式等认识不一，使整个预算信息公开工作缺乏统一性。有的地方和部门的预算公开工作甚至陷入不知所措、进退两难的尴尬境地，这既削弱了预算公开的严肃性，也降低了公开的效果。
困惑一：预算信息公开的“度”在哪儿？如何将公开的内容与《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）的有关保密规定结合起来？
由于预算信息形成的内容、编制程序、统计口径和繁简程度不同，因此，在决定预算公开时，面临着诸多选择。例如：既可以公布到内容较细的项、目级科目，也可以公布到粗线条的类、款级科目；既可以包括一般政府预算，也可以包括社会保障基金预算、国有资本经营预算。预算信息公开的“度”在哪儿？确定这一“度”，关键在于处理好公开与保密的关系。早在1951年颁布的《保守国家机密暂行条例》中，将“国家财政计划，国家概算、预算、决算及各种财务机密事项”列为保密内容，属于国家机密。1988年我国制定了《保密法》。2010年4月我国对《保密法》进行了修订。修订后的《保密法》从国家事务重大决策、国防、外交、经济、科学技术、国家安全等方面对国家秘密的范围进行了界定，虽然缩小了国家秘密范围，提高了定密的规范性、科学性和准确性，但却没有在具体事项上给予明确得界定。由于政府预算几乎囊括了国家秘密涉及的全部领域，所以在如何确定预算信息公开的内容方面，解释的弹性非常大。尽管国家和有关部门陆续出台了《中华人民共和国政府信息公开条例》、《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》等条例和意见，但大都限于一般原则性的规定，很难具有直接操作性，并且从法律效力上而言，《政府信息公开条例》仅属于行政法规层次，其效力低于属于法律层次的《保密法》，至于财政部下发的意见，也只能算是部门的指导意见，从严格意义上而言不具有法律效力。因此，地方在预算信息公开中，对哪些具体事项属于国家秘密而不能公开，哪些具体事项不属于国家秘密而应当公开，意见不一，顾虑颇多。
困惑二：对于预算信息公开和免除公开的范围由谁做出界定？
由谁对预算信息公开和免除公开的范围进行明确界定，涉及到预算公开严肃性和权威性的体现。虽然我国确立了“公开是原则、不公开是例外”的理念，但在实践操作中，却没有对此做出明确和详细的规定。从中央层面上来看，预算信息公开的要求是由国务院和财政部做出的。2007年1月，《中华人民共和国政府信息公开条例》经国务院第165次常务会议通过，这是在预算公开方面效力最高的法规。财政部于2008年9月和2010年3月分别下发了指导意见。从省一级层面上来看，各省、自治区和直辖市分别出台了做好预算信息公开工作的指导意见之类的文件。但对于预算公开内容的规定，仍是以粗线条的原则性为主，不具有直接可操作性。从西方市场经济国家的经验来看，预算信息公开和免除公开范围的规定大都是由议会以法律和法规做出的，对于一些有异议的条款，也通常由议会做出解释。而我国大部分省市仅以指导意见之类文件下发，不具有强制执行效力，影响了预算公开严肃性和权威性，特别是对于一些免除公开范围的界定，更是含糊不清，这种处理方式使地方在预算公开操作上具有较大的自由裁量权。由于预算公开主体不仅涉及财政部门、各预算主管部门，还有可能涉及人大、审计等部门，因此对公开和免除公开的范围规定应该由谁做出，没有一个统一的意见。
困惑三：预算信息公开如何做到既要统一格式和内容，又要老百姓看的懂？
应该看到，在预算信息公开的格式和内容方面，财政部做出了一些统一要求。财政部在2010年3月下发的《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》中，对地方财政一般预算收支预算表等六项格式和内容进行了统一规定，并且规定一般预算收支预算表和一般预算收支决算表的收支项目基本编列到款级科目。但这些格式和规定所揭示的预算信息，远不能满足地方预算公开的需要。如果仅仅依靠这些表格，不仅因编制过于简单、难以满足老百姓的信息需求，而且还产生了一个突出的问题——老百姓看不懂。毕竟，预算是一种技术性、专业性较强的工作，没有经过专门训练的人很难读懂预算表格。如果由地方任意设计公开的表格和内容，不仅会使预算公开的严肃性和权威性大打折扣，而且由此可能会产生各式各样的表格和内容，更加让老百姓疑惑不解。因此，如何让预算信息公开既统一格式和内容，又能让老百姓看的懂，成为困扰地方的一个突出问题。
困惑四：“三公”支出如何列式？衡量“三公”支出的标准是什么？
“三公”支出作为公开的焦点问题，备受关注。中央一再要求地方公开“三公”支出，但在地方实践中却面临着一些困惑。首先，在我国目前的预算编制中，“三公”支出并非作为专门的科目单独列示，而是包含在具体的项目中，如何在这些项目中剥离出“三公”支出，以及到底哪些具体支出项目应该列入其内并没有一个明确的规定。其次，“三公”支出数额的大小，是否有一个合理的判断标准。“三公”支出如何在部门、地区之间比较，钱花的到底合理不合理，都会引发许多争议。特别是在不同口径下统计的“三公”支出，将会使公布的支出数字失去其应有的积极意义。
困惑五：依申请公开应把握怎样的度、如何应对信息需求量较大的申请？
信息公开一般包括主动公开和依申请公开。主动公开主要是为了满足公众对预算信息的一般需求，而依申请公开则主要是为了满足公众对预算信息的特殊要求。相对于主动公开而言，依申请公开范围的确定，即公开应把握怎样的度，要求显然更高一些，因为依申请公开更可能涉及与《保密法》的抵触，更有可能带来侵犯他人隐私、技术泄密、国家安全等问题。因此，依申请公开度的把握，是一个令地方困惑的问题。此外，因信息需求差异，依申请公开在具体处理上，也会面临着一些困惑。特别是对一些信息需求量较大的申请，财政部门疲于应对，例如：有些学生或研究人员，以课题研究为名，动辄列出数百项甚至上千项的信息需求，要求财政部门给予及时提供。这虽然方便他们的信息获取，但却无疑大大增加了财政部门的工作量，影响了其他工作。
困惑六：预算信息公开由谁来监督、如何实施法律救济？
预算信息公开能否落到实处、能否达到预期的目的，一个重要的方面在于有无完整、规范的监督和救济机制。由于预算信息公开可能引发一些矛盾，因此，一些部门和地方在对待这一工作时可能抱有“多一事不如少一事”的心态，往往选择保守策略，不公开或象征性的公开一些较为笼统的信息。这种情况下，由谁来监督预算信息公开以及如何监督、如何处罚，成为决定信息公开质量的一个重要因素。从现实来看，《中华人民共和国政府信息公开条例》第四章规定了一些监督和保障措施，但由于其法律效力较低，惩戒方式不具体，惩处措施规定的弹性较大，加之预算信息公开的内容和详细程度缺乏明确的法律规定，因而在实践中难以操作，或无法起到有效的监督作用。同时，在预算信息公开的法律救济方面，也因缺乏与该信息公开条例相配套的措施而流于形式。（陈龙财政部财政科学研究所 副研究员）
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