预算法修改大讨论：如何避免“乱花钱、突击花钱”？

　　预算法修正的提速，正是执政者和立法者借力这种强大民意的产物。11月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国预算法修正案(草案)》，决定将草案提请全国人大常委会审议。不久前，法治研究中心(北京大学-重庆大学)组织相关领域的专家、学者针对预算修改问题展开研讨，本版现刊发部分文章，以飨读者。

　　———编者

公开是目的，更是一种手段

　　目前的预算公开实践，其实只是静态的结果公开，即政府将预算支出的结果向公众公开。然而，预算公开仅有静态的结果公开是远远不够的，还必须进一步做好动态的过程公开。　　

王锡锌

　　预算法在我国政治与法律体系中具有十分重要的地位。它在形式上表现为一部法律，但实质上是政治层面或公共治理层面的一项制度安排。因为政治层面的一切活动，最终都要归结到资源问题上来。要规范政治组织正确行使权力、约束其权力扩张冲动，进而促进政治过程的合理化，公共财政是一个重要的途径。公共财政是政治制度的重要组成部分，它首先要求财政必须对公众公开，而非奉为秘密；它也是参与性的财政，意味着应该由公众决定该把钱花到哪里、花多少钱；它还必须是可归责的，即政府应为其乱花钱或不合理消费的行为承担责任。所以，必须在政治层面上理解公共财政体制改革，认识到预算法修订的重要政治意义。由此，预算法修订过程本身也就必须对公众公开、开放，使公众有机会表达对法律修订的要求和愿望，立法则应当予以回应。只有这样，预算法的修订才能以公共财政的三要素———公开、参与及可归责性为方向，不断迈进。

　　以此为背景，我想着重谈一谈预算公开问题。过去几年里，尽管中央层面已经开始从预算不公开转向某种形式和程度的公开，但某些部门和地方仍以预算信息属于国家秘密为由而拒绝公开，2008年政府信息公开条例明确规定政府应主动公开预算及决算信息，但这一规定的实际执行却非常滞后。今年温家宝总理在国务院常务会议上明确强调要进一步推进预算信息公开。我想，预算公开作为此次预算法修订的一个关键问题，应从三方面来理解。

　　首先，预算公开理应具有双重内涵：一方面是静态的结果公开，另一方面是动态的过程公开。静态的结果公开主要表现在：第一，国家总体预算的公开应不断细化，实现从公开到透明。现在中央已经走出了公开的第一步，却仍存在一个严重问题，即由于公开的预算不够具体、细化，导致预算不透明，民众无法看懂，公开本身也就失去了意义。民众之所以看不懂预算，主要是因为现行预算公开的方式存在问题。目前中央是按照功能分类科目的方式来公开预算，比如公共安全是支出预算中一项分类功能，它包括武装、公安、国安、法院、检察院、司法等各方面。但实际上在涉及公共安全的部门预算中，有些经费是用于公务接待的，这些就不属于公共安全的范畴，而是经济支出。此外，目前中央将预算依次分为“类”、“款”、“项”、“目”四级，要求预算公开细化到“项”一级，但实际上现在只公开到了“款”一级。所以未来预算公开的方向，不单是公开本身，而应该公开到让公众都能看懂，真正消除“玻璃墙效应”。

　　第二，各部门、各地方的预算也要公开，并不断细化。地方层面，广州市最早进行了部门公开，中央层面，国务院今年已要求其各部门公开预算。部门预算为什么要公开？因为这既可以反映该部门到底都干了什么、怎么花的钱，也可以刺激部门之间的竞争，哪些部门公开，哪些部门不公开，哪些部门有所作为，哪些部门不作为，都可以清楚地反映出来，形成比较效应。

　　第三，对于民众最为关心的核心领域的预算情况，尤其要重点公开，严格监督。政府税收理应“取之于民、用之于民”，但现在有些部门运用税收时却成了“取之于民、用之于己”。其中最为典型的行政运行经费，包括通常所谓的“三公经费”。行政运行经费支出在整个政府财政支出中一直占有很大比重，且始终居高不下，这已成为民众关注的核心领域。此外地方预算也应重点公开，因为越是在基层，民众对政府预算信息公开的需求往往也越迫切。总之，在预算法中，既要有预算公开的原则性规定，也应就核心领域的重点公开作出规定。

　　目前的预算公开实践，其实只是静态的结果公开，即政府将预算支出的结果向公众公开。然而，预算公开仅有静态的结果公开是远远不够的，还必须进一步做好动态的过程公开。预算公开应是结果公开与过程公开、静态公开与动态公开的统一。动态的过程公开主要是指预算从编制、审批、执行、调整到决算的整个过程也要随时地、动态的加以公开。例如某一部门今年为购进公车而要安排一项预算，这一安排预算的过程就要公开。当这一项预算汇总到政府总体预算中时，也要进行公开，而不能只是政府内部循环或暗箱操作，否则民众只能被动地接受预算确定后的结果，这就剥夺了民众参与预算的权利。

　　其次，预算公开应与预算参与、预算监督相衔接。预算法的修改不仅需要强调预算公开，也要意识到公开不仅是为了满足公民实现知情权的需要，也是为了有利于公民对预算过程的有效参与和有力监督。从这个意义上说，公开是目的，更是一种手段。通过公开，可以为公众更好地参与预算、监督预算提供便利条件；也只有落实到公众的参与和监督，预算公开才有其意义。因此，预算法的修订还必须保证预算公开制度和预算参与及预算监督制度相衔接。

　　最后，修订后的预算法所规定的预算公开制度必须可操作，民众要求预算公开和参与预算的权利必须可实现，这也是不容忽视的问题。换言之，对于不公开以及任何排斥公众参与的行为，一定要有相应的责任和制约机制。一是要进一步强化人大对整个预算环节的有效监督；二是尤其要赋予公民及公民组织知情、参与、监督的权利，给予其司法上的救济途径；三是要保障媒体舆论及社会各方力量对预算的监督。无论是预算的结果公开还是过程公开，一切的一切，如果缺乏法律保障机制，就又会出现法律在文字上很漂亮，但实际上却很难落地的尴尬局面。

　　(作者为北京大学法学院副院长、教授)

公共性，是实行财政监督的基础

　　阳光是最好的防腐剂，只有将预算置于监督之下，政府才能取信于民。总之，从预算的目的、过程到结果都应体现公共性。　　

刘剑文

　　11月16日，国务院讨论并通过了《中华人民共和国预算法修正案(草案)》，此举叩开了“预算国家”之门。过去政府更多强调财政收入的稳定增长和保障，现在则越来越突出财政支出的公开性和透明度，这意味着中国正由“税收国家”转向“预算国家”，这是理念上的巨大变化。随着人民民主意识和法治观念的不断提高，在“和谐社会”成为民众共同愿望的大背景下，及时修改预算法、推动我国建立真正意义上的“预算国家”，就成为中国财税法治进程中亟待解决的重要问题。而预算法怎么改、改到什么程度，首先应回答我国要制定一部什么样的预算法的问题。实现良法之治，必须树立新理念，明确立法基本原则和追求目的，否则，预算法的修改就无从谈起。

　　我认为，目前的预算公开实践，其实只是静态的结果公开，即政府将预算支出的结果向公众公开。然而，预算公开仅有静态的结果公开是远远不够的，还必须进一步做好动态的过程公开。第一，预算民主原则既是预算法基本原则的核心，也是预算法修改所应遵循的首要准则。作为一个公民意志体现和政治均衡维持的过程，预算首先是一个民主过程，预算的决策必须反映人民的意愿，不仅要反映大多数人的意愿，而且需要人民选举产生的权力机关审批通过。从这个意义上说，预算应遵循预算民主原则。贯彻预算民主原则，一是可以保证预算的科学性，使预算符合国民经济发展的客观规律，以及真正反映未来年度财政收支情况；二是有利于实现对政府财政收支行为的监督，防止出现预算随意性和预算权力滥用。

　　第二，预算法定原则是保障预算硬约束的基本要求，包括四方面：一是要素法定，即预算的主体、内容、时间等必须符合法律规定；二是程序法定，即编制、审批、执行、变更、调整、决算等预算整个过程必须依法进行；三是责任法定，只有明确法律责任，才能有效克服预算约束的软弱性，实现以预算控制政府财政收支行为之目的；四是权力法定，即立法机关和行政机关在预算过程中的权力运作也应符合法律规定。

　　第三，预算平衡原则是指国家预算要在一定的时期内，整个政府收支达到总体平衡，这是公共财政模式下对预算的基本要求。预算平衡首先要树立长期平衡观念，即某一特定年份的预算收支平衡并不一定意味着整体的预算均衡，而只需要在一段时间内保持平衡即可。其次要树立整体平衡观念，即保证部门、机构预算综合汇总而成政府预算整体上的平衡，而不需要在每个部门、每级政府都保持平衡。

　　第四，预算平等原则主要表现在：预算程序方面，人民享有平等的参与权；预算收支方面，必须设立合理的机制使公民平等地负担；地区间财政关系方面，预算法应保持最低限度的财政均衡。

　　第二个问题，预算法修改的目的应当体现“三性”：公共性、法定性和公平性。关于法定性与公平性，学界已有一些共识，在这里，笔者特别强调公共性问题。预算制度是公共财政的核心，而公共财政就是“取众人之财、为众人之用”，即建立民众利益诉求机制，由其选出的代表组成人大会议及人大常委会来制定财税法律，通过预算案，使财政收入和财政支出公开、透明，尤其是财政支出更好地用于公众，服务于民生。这种公共性，是实行财政监督的基础。就监督而言，则主要包括人大监督、政府部门自我监督、民众监督和媒体监督。阳光是最好的防腐剂，只有将预算置于监督之下，政府才能取信于民。总之，从预算的目的、过程到结果都应体现公共性。

　　(作者为北京大学财经法研究中心主任)

地方政府，预算法约束的重心

　　预算法修正后约束的重心在地方政府，在省内各级政府间包括转移支付在内的财政管理体制。　　

欧树军

　　预决算制度是财政税收体制的基本成分，最早体现在建国初期的“临时宪法”共同纲领中，尽管直至1994年预算法制定前的这段时间属于我国的“前预算时代”，但精简节约、收支平衡一直是一项基本国策。我国预决算制度的主要目标也形成于此时，即1981年陈云的形象概括：“一要吃饭、二要建设”。

　　1994-1999年是中国迈向“预算国家”的过渡期，1994年则堪称我国“现代国家基本制度”的奠基之年。以增值税为突破口的分税制改革开启了我国迈向税收国家的进程，预算法的制定则开启了我国迈向预算国家的进程。1994年预算法既明确了分税制财税体制的法律地位，也是分税制财税体制的衍生法。

　　在短暂的调整期后，辅之以1997年的证券交易印花税改革、2002年所得税收入分享改革、2004年出口退税负担机制改革和2008年跨省市总分机构企业所得税分配办法改革，分税制财税体制大幅提高了“两个比重”，扭转了原先的“强地方、弱中央”局面，阻止了中央宏观经济调控干预能力的下降趋势。同时，分税制也实现了中央与地方政府在财政税收上的双赢：地方财政收入与中央财政收入同步增长。

　　与分税制改革及其不断完善并且取得巨大成就相比，预决算制度总体上相对滞后，并且地方又落后于中央。分税制改革至今，一直有一种声音认为：分税制应该为地方政府预算外资金，尤其是其中的土地出让收益失控承担责任。这种批评并不恰当。实际上，问题主要出在预算法的内在缺陷和省内不合理财政管理体制上。

　　预算法的内在缺陷出在列举式的预算收入与预算支出范围上，从条文上看，收支都包含“其他”这样的试图涵盖全部的规定，但却又将预算外资金置于法外，由财政部1996年的专门部门规章监管。

　　省内财政管理体制的不合理表现为缺乏统一规范，各地八仙过海、各显神通，但思路基本类似，即模仿中央———省的分税制建立不大合理的省内分税制，把优质税源逐级上收，并且主要用于省级政府、地级市政府及其所在城市的城市建设，这才是县级政府财权与事权不匹配的主要原因。

　　1999年至今，我国开始迈向现代预算时代，做出了一些基本制度性的重大改革，比如财政统一方面的部门预算改革、国库集中收付体制改革、政府采购改革、收支两条线、综合预算(所有收支全部纳入部门预算)、定员定额标准体系、实物定额管理、项目滚动管理、绩效评估体系、财政拨款结余资金管理、金财工程、政府收支分类科目、行政单位财务规则、事业单位财务规则、财务制度、会计制度等，以及预算监督方面的人大常委会初审与大会审、地方参与式预算制度尝试和中央、省级政府部门的预算公开。

　　几乎在上述所有方面，中央都走在了地方前面。预算法修改实际上是对1994年尤其是1999年以来中央预算改革经验的固化，也就是说，预算法修正后约束的重心在地方政府，在省内各级政府间包括转移支付在内的财政管理体制。

　　进而，由于预算法是分税制财税体制的一部分，因此不能脱离该体制来讨论预算法修改，而且修改的政治大方向有必要与为什么推行分税制改革联系在一起，即合理配置国民税收负担，完善省内财政管理体制，不能以削弱中央财政汲取能力为代价，不能以削弱中央在财政收支统一上的权威为代价，不能以牺牲财政收支平衡原则为代价。

　　如果说财政是国家机器的神经导线，预决算堪称中央控制这个庞然大物的总开关。历史经验表明，加强财政集中统一，将全部政府收支纳入统一账户，予以预算内监管，完全可以解决很多人们普遍关心的问题，强化地方政府的财政收支责任也将是我国预算民主的重要进步。历史教训表明，基本制度必须健全，在基本制度上不能开口子，开了就后患无穷，土地出让收益的失控即为明证，修改法律是为了修补基本制度的缺口，不是把开关控制权拱手相让。

　　(作者为中国人民大学国际关系学院政治学系讲师)

债券市场，预算约束的入口

　　对中国而言，搭建起债权人监督政府的法治桥梁，将为政府预算与治理提供有力的硬约束，形成可信承诺

　　沈朝晖

　　强化政府预算约束，一般有三种机制：财政宪法、代议民主与债券市场。事实上，中国债券市场的机制完善将有力地约束政府预算，提升政府良性之治。

　　具体来说，政府，特别是地方政府，在债券市场中大量融资，早已架空预算法。1994年预算法第28条要求地方政府不能有赤字，并限制地方政府发行债券。但至少从1998年开始，地方政府只要设立一个“壳”公司———一般叫融资平台或城投公司(全国至少有6576家这样的政府壳公司)，就能向债券市场大举借债；比如铁道部就是直接以部委名义发行包括企业债、中期票据、短期融资券、私募债等在内的各种类型债券，不受预算法约束。这导致中国债券市场非常庞大，其融资规模大约是老百姓熟悉的股票市场的十几倍。中国债券市场及其一系列金融制度是服务于中国经济的特殊发展模式———政府主导的经济增长。

　　既然进入金融市场，政府就要遵守金融市场的规律与纪律。一个成熟的金融市场将对政府预算提供强有力的约束。第一，投资者可以基于对政府的财务状况、治理状况与经济发展情况等理性分析，做出购买还是抛售政府债券，特别是以什么样的利率买卖政府债券的投资决策；收益率越高，政府到金融市场拿钱的成本越高。第二，金融市场强调政府信息披露，避免政府“黑洞”。第三，债券评级机构等金融中介机构，时刻监督政府的治理与财务。第四，金融市场债权人对政府的监督，克服了选民的集体行动困境与冷漠，政府的债权人转化为选民的替代。因此，运作良好的金融市场不仅是经济的晴雨表，更是政府治理状况的晴雨表。

　　可现实中，中国的债券市场还处于初级阶段，不仅蕴藏巨大的金融风险，而且无法发挥监督政府与约束预算的功能。看看都是谁购买政府的债券吧。商业银行持有大约70%的债券。金融风险并没有透过金融市场很好地分散开来，仍集中在商业银行，而商业银行的资金终端来自于老百姓，这勾勒出国家融资体制内的击鼓传花游戏。一旦碰到经济下滑周期，政府财政收入减少到一定程度，只能对债券违约，商业银行不良资产增多，威胁到老百姓的储蓄安全。另一方面，从预算约束的角度看，国有商业银行难以形成对政府预算的有效约束。以一年期为例，政府债券(包括实为城投债的中国企业债)的利率大约3%-4%，银行贷款的一年期利率大约7%。政府从债券市场以相对便宜的价格举债。国有银行购买政府与壳公司的债券，大部分被金融法认定为无风险或低风险资产，银行可以计提更少的资本。银行对债券市场的利率，进而对政府治理状况不太敏感。例如，在高铁事故之后，负债率高达约60%的铁道部债券仍受到投资者热捧。

　　这预示着预算法发挥作用的债券市场基础还有很大的潜力。第一，银行间债券市场应向民间资本与外国资本开放，改变国有机构垄断的债券市场投资者结构，吸收与聚集民间的资本力量。民间资本无疑会对政府融资的利率与风险等更为敏感。第二，建立私人资本主导的债券评级机构，它们从声誉出发，应能更客观地评估政府债券的风险。第三，完善债权人监督政府的金融法渠道。第四，基础设施的跨越式发展基本完成之后，经济发展将随之由政府投资转到内需与出口，国家不需要为了拿到便宜的资金而扭曲债券市场的利率，利率市场化的条件将成熟。根据各自的收入能力与治理好坏，不同地方政府或铁道部的债券利率不一样。政府在决策时，必须对投资者负责，考虑市场的反应，否则，政府再回到金融市场时的融资成本会上升，这是债券市场的激励与惩罚机制。

　　总之，“徒法不足以自行”，拥有完善财政宪法与代议民主的美国各州，目前已陷入地方政府债务危机的泥潭。对中国而言，搭建起债权人监督政府的法治桥梁，将为政府预算与治理提供有力的硬约束，形成可信承诺。

　　(作者为清华大学法学院博士后)

透明度，预算法修订的基石

　　增强公共财政透明度，将相关信息准确、完整和及时地公布，是公民直接和间接监督预算工作及其他公共财政工作的前提与基础。　　

陈若英

　　在政府最近公布的五项修订原则中，第一项便是“增强预算的科学性、完整性和透明度”。可见，在现行预算法中几乎完全空白的公共财政透明度问题将被提上议事日程。在如此重要的巨变前夕，我们有必要重温和重申公共财政透明度这一基本的民主法治原则对公民个人和公共生活的意义。

　　增强公共财政透明度，将相关信息准确、完整和及时地公布，是公民直接和间接监督预算工作及其他公共财政工作的前提与基础。“巧妇难为无米之炊”，如果相关信息无法通过相对便利和成本较为低廉的方式获取，公民通过行政和司法途径进行个案监督获得救济便无从谈起。专家和公众所一直倡导的预算立法监督同样需要以相关部门提供和公布的基础信息和预算信息为基础。对在我国变得日益重要的媒体监督而言，其运行几乎完全依赖公开信息；离开了充分和可靠的公开信息，媒体的良心和笔触便失去了用武之地。政府信息公开制度虽以国务院条例的方式在我国确立，但预算信息公开却缺乏上位法所提供的执行保障，非在预算法中予以明确而不能有效实施。

　　当然，任何法律改革都需要来自内部的动力，对预算透明度的改革尤其如此。可喜的是，这一动力并不缺乏，并已经促使一些地方政府和中央政府部门率先尝试预算信息公开。而这一动力的来源在于：预算透明度关乎政府及其官员的工作效率和声誉，是两者的理性之选。如果不尽早通过法律形式建立和执行中央和全国的预算透明度制度，政府部门难免因为误导，甚或是不实信息的散布而蒙冤。当政府决策的公信力和官员的声誉因此受损，最终会伤及政策和法律的执行力，影响政府和官员的绩效。预算的不透明也会殃及公共财政领域其他正当改革措施的进程，例如新税种的确立和开征，因为一个不透明的大政府远比一个不透明的小政府更令人担忧，更难以扭转。著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨风趣地把通过不透明的税制征税称为“如何拔鹅毛却不让鹅叫的艺术”。而这势必会加剧税源的流失和避税行为的泛化，侵蚀公共财政的基础。

　　任何宏大的法律原则都需要辅之以具体的执行制度。从财力保障、激励和威慑三个角度同时建立配套制度以确保预算透明度的提高实属必要。如果新制度让各个政府部门和地方政府负担雪上加霜，很容易引发抵制、拖延。因此，我们建议中央对此配套预算资金，用以帮助各部门和地方政府应付数据的整理、公布和报告所产生的额外负担。在充分的财力支持下，可以考虑提供专门的政府网站公布并保存相关信息，便于各相关利益人和公众随时查询和研究。激励制度的功能与此类似，可以考虑对在一定时限内主动公布相关预算信息的部门予以奖励、提高其声誉；既能激励更多的鸟儿早起，又能减少改革的阻力。当然，如果没有公正和强有力的执法制度作后盾，任何浩大的法律改革都将黯然收场。

　　预算法最新的修订草案尚未公开征求意见。我们盼望这一天的早日到来，因为这将是我国公共财政透明度改革为人瞩目的第一步。

　　(作者为北京大学法学院讲师)

原文地址：http://legal.people.com.cn/GB/16563551.html