摘要:与公共财政相适应，预算在凸显其“公共性”的同时，更多地表现出“权力性”。践行民主财政，实现人民对政府的控制，是现代预算制度的必然要求。公共预算必须认真对待权力，正因为如此，预算作用的发挥与一国权力架构息息相关。不过，预算法侧重于相对微观的程序控制，其技术性超过政治性，难以承担制约权力的全部重任。虽然中国预算改革进展多年，成绩显著，但是，其所赖以发挥作用的权力体制并未理顺，因此，只能谨慎评估中国预算改革的进步空间。而对于预算法的修改，更应该认识到其有所能，有所不能，不宜对其寄予太高的期望值。
关键词:公共财政; 公共预算; 权力控制; 民主财政; 预算法修改
一、公共财政的权力性与预算之定位
在一个国家走向现代化的进程中，公共财政、市场经济、民主政治是一系列相互嵌套的制度选择，公共财政突出了财政的“公共性”。在收入端，财政收入面向全民课赋，“聚众人之财”; 在支出端，财政支出用于执行公共职能，满足公共需要，“办众人之事”［1］。从行为和操作上，公共财政借助一个公共性的财政运行机制，使公共财源得以配置、总量和结构得以有效安排，公共性目标也因此得以实现。而这种所谓“公共性”的机制，其实就是一种财政民主决定机制，也可以说是一种权力制约机制，财政收入和支出都要体现对人民主权的遵从和尊重。
公共财政保障人民权利、限制政府权力的禀赋，从另一个层面展示了财政的“权力性”［2］( P. 53 － 76) 。对财政权力的控制程度和运用能力，直接决定一国的民主法治水平。英国、美国、法国的宪政经验充分印证了这一点［3］。事实上，财政是庶政之母，是一切政权运作的物质基础。财政收入源于人民缴纳的税费，直接关乎人民的财产和自由。财政支出影响公共福利，与国家权力分配息息相关，也决定着国家存在的目的和意义。因此，公共财政所谓的“公共性”，固然与财政收支的范围和结构有关，但更重要的是“谁”以“何种方式”决定财政。一个不受人民制约的政府，即便财政收入向民众有所倾斜，也不见得符合公共财政的要求。
中国自1994 年确立市场经济体制以来，便开始推动与其相适应的财政体制改革。1998 年12 月，全国财政工作会议提出构建中国公共财政基本框架。2003 年10 月，中共十六届三中全会又决定，在建成公共财政初步框架基础上，健全和完善公共财政体制，并提出要健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。2007 年10 月，中共十七大提出，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。透过公共财政改革的路线图可以发现，中国公共财政改革分三个方面逐步推进: 在财政基本体制领域，完善中央地方分权和财政转移支付; 在财政收支领域，推进税收改革，优化财政支出，推行民生财政; 在财政管理领域，加强预算管理和监督。这些改革扭转了生产建设性财政少消费、广积累的缺陷，广大人民开始分享改革发展的成果，财政管理的效率及规范化程度也大大提高。
但不无遗憾的是，中国公共财政改革仅着眼于经济层面，尤其表现为优化财政支出结构、推行民生财政上，而忽视了公共财政的政治属性，淡化了其法治属性和保障，湮灭了其权力约束功能。迄今为止，中国财政的法治化程度仍然很低。大到财政体制法、税收基本法，小至转移支付法、国债法、规费法等，目前仍尚付阙如。此外，税法的规范性效力级次低、法治化程度严重不足，而预算法更是形同虚设，没有发挥应有的作用。政府主导下的公共财政体制改革，意在建立与市场经济相适应的财政体制，出发点和初衷当然极其美好，但是，如果缺乏法治化建设，缺乏对自身权力的约束，改革实践极易变形和走样，最终导向权力滥用和腐败。而要解决这一问题，必须借助于公共财政的运行机制，凸显其核心理念，充分发挥财政预算的权力制约职能。
从形式上看，预算只是政府的财政收入计划，是政府行为和职能的事先计划和安排。但是，由于预算和决算都需经代议制机关批准，预算执行要接受代议制机关的监督，并可追究政府违反预算收支的法律责任，代议制机关实际上决定政府的具体职能，以及行使职能的方式、范围和方向，决定政府的各项工作是否能获得相应的经费支持，同时监督经费的使用是否达到目的、有无浪费，等等。可见，预算不是简单的数字游戏，而是控制和约束政府的工具、方法和技术。正如学者所言，“概一国之法治，莫重于规范国家权力的运作，限权之关键，首当是对国家财权的掌控，而控财之要义，则在于支配‘国家钱包’的预算。”［4］( P. 360)
由于我国对公共财政的定位偏差，预算的作用并没有得到足够重视。形式上，预算必须经过同级人民代表大会的审批，但是，由于人民代表大会的会期短，事务多，而人大代表事前又无法接触预算草案，特别是由于预算编制过于粗糙，人大代表缺乏财经专业能力，预算审批的过程往往就是走过场，通过预算控制政府权力的愿望也随之落空。更纠结的问题是，按照现在的党委领导体制，预算草案在提交人民代表大会之前，必须经过同级党委的批准。受党委领导的人民代表大会如何去审批经过党委批准的预算，是我们必须深入思考的问题。实践中，预算草案经党委决定后，人大在审批环节的作用甚微。此外，目前人大代表的官员比例过高，且全部实行兼职，对其有效行使审批权也会有重大影响。尽管自进入新千年以来，预算改革的步伐逐渐加快，特别是地方预算改革亮点纷呈，但是就整体而言，预算控制和约束权力的作用远没有发挥出来，预算所蕴含的宪政品质没有得到应有的彰显，认真对待权力仍然是公共预算的第一要务。
二、权力自我约束与财政民主决定:中国预算改革的一体两面
虽然中国财政改革忽视了预算的法治属性，但并不是说，财政权力完全失控，不受任何约束。实际上，中国共产党基于自己的执政理念，无论是从树立自身合法性的角度，还是从督促政府改善形象的目的考虑，对财政权力的约束客观存在，且的确发挥了积极向上的作用。其具体体现是，政府强化内部管理，加强财政的统一性建设，提升财政的规范化程度。另一方面，随着人民代表大会制度的完善，其代议制性质体现得更加明显，人民代表也更能代表人民的利益和意志。在这种情势下，人民代表大会对预算的控制日趋强化，财政民主主义在中国也渐渐有了实现的空间。其具体体现是，各级人民代表大会及其常务委员会逐渐强化预算控制，对预算编制、审批和执行都提出了新的要求，预算监督的力度也前所未有。在这两种因素的交互影响下，中国的预算改革正逐步向前推进，走出了一条富有中国特色的道路。
新中国在成立之初，为加强对财政资金的规范管理，政府即建立了财政预算制度。不过，在1995 年预算法生效之前，并没有任何法律规范预算行为，预算规则都是由政府制定的。例如， 1991 年的《国家预算管理条例》就是由国务院制定的。这本身反映出政府对预算权力的自我约束。此外，国有资本经营预算在建立之初，也完全属于政府的内部管理行为，没有法律对此提出明确要求。只是在《企业国有资产法》生效之后，上述预算才成为了法定形式。社会保障基金预算虽然没有全国性的方案，但地方政府也早就在试点和实验。① 此外， 1996 年财政部推行政府性基金预算时，一开始并不需要报送人大审批，稍后才逐步纳入人大审批［5］( P． 134) 。可见，政府在预算改革方面一直走在立法之先。
1998 年中央提出建立公共财政体制以后，预算管理改革驶入快车道，一系列改革措施纷纷亮相，如2000 年部门预算制度改革、2001 年国库集中支付制度改革、2001 年收支两条线管理改革、2007 年政府收入分类改革、2008 年政府预算信息公开改革等。部门预算制度要求各部门将所有收支纳入到预算，体现了预算的完整性和统一性。国库集中支付制度有利于库款的统一调度，避免了单位挤占、挪用和截留财政资金。而通过收支两条线改革，实行收缴分离、收支分离，强化了对预算外资金的监管。至于政府收支分类改革，其核心是对政府收入进行统一分类、建立新的政府支出功能分类体系和支出经济分类体系。这些都属于政府权力自我约束的类型。
特别值得一提的是，自2008 年以来，随着《政府信息公开条例》颁布实施，预算信息公开不断向纵深发展。2010 年，共有74 家中央部门向社会公开了部门预算收支总表和财政拨款支出预算表， 18 个省份的财政厅向社会公开了公共财政预算和政府性基金预算表，云南、重庆等12 个省份按月度或季度公开了预算执行情况。② 在此基础上，财政部出台了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，预算信息公开进入制度化阶段。2011 年3 月8 日，财政部公开承诺，要推动各个部门公开“三公”经费，让公众有机会监督公车消费、公务招待和因公出国。③ 2011 年5 月4 日，国务院召开常务会议，要求地方政府及其有关部门要比照中央财政做法，公开经同级人大或其常委会审查批准的政府财政总预算和总决算，并做好部门预算、“三公”经费等公开工作。④ 政府将自己的财政收支公诸于众，暴露在公众的视野下，是公共权力自我约束的又一例证。
以上展现了我国公共预算的改革历程。这些改革没有立法的规定，没有人大的授权，完全是政府内部的自主创新。尽管在这个过程中，执政党的推动作用不可忽视，社会舆论的压力也客观存在，但是，政府自我约束的勇气仍然可嘉，效果也十分明显。通过这些改革，乱收费、预算外资金日益萎缩，政府浪费、腐败之风有所遏制，预算信息日益公开，财政透明度渐次提高。更为重要的是，这些成果为进一步改革奠定了基础，为实现通过预算对财政的控制，从制度上、观念上和技术上提供了契机。
从另一方面看，政府权力之所以能够自我约束，并非完全是出于自省，常常也是基于外在的压力，包括改善执政基础、回应舆论需求、增强政治合法性，等等。在此过程中，立法机关的推动是一个不可忽视的因素。例如， 1999 年，全国人大常委会就对中央推行部门预算提出了明确的要求。2007 年，《各级人民代表大会常务委员会监督法》的实施，自然会对政府预算改革产生新的触动。此外，政府每年的工作报告需经人大审批，更会在无形中对政府产生压力。所以说，政府预算改革为实施财政民主创造了条件，而财政民主又进一步推动了政府预算改革，二者相辅相成。
与此同时，预算服务政府管理的作用也不可偏废。政府预算越精致，明其管理能力越强。政府预算越发达，人民通过预算控制政府就越便利。例如，如果没有详尽的部门预算制度，要想深入了解每一笔财政开支就十分困难; 如果没有国库集中支付制度，政府对财政资金的掌控就会十分软弱; 如果没有良好的政府收支分类体系，预算项目就难以条分缕析、相互印证。从政府首长的立场出发，为充分了解自身的财政情况，让有限资金效用最大化，防止资金被隐瞒、挤占、挪用、贪污等，也必须建立强有力的政府预算。就此而言，政府逐渐压缩预算外资金，规范预算收入和支出，推行预算公开化，无疑都是值得肯定的举措，今后还应该继续加强和推广，不能一味地强调财政民主而忽视政府预算管理。
三、预算法修改能做的和不能做的
现行预算法于1995 年1 月1 日正式实施。该法分配预算管理权力，设定预算管理流程，从而规范了预算行为，保障了财政管理的规范进行，其历史作用毋庸置疑。但是，随着社会发展和时代变迁，预算法的时代缺陷日益暴露，其中的很多规定不能适应市场经济公共财政的需要，尤其是其理念与民主法治原则有所偏离。因此，预算法的修改是一个紧迫而又现实的问题。
预算法制定于社会主义市场经济体制理论提出的初期，整个社会还笼罩着浓厚的计划经济色彩，权力至上的观念还处于支配地位，政府和民众的法治意识都比较淡薄。受此影响，预算法的立法重点并不在于如何加强财政民主，实现人民通过预算对政府权力的控制，其指导思想仍然承袭国务院制定的《国家预算管理条例》，旨在突出政府对预算的管理，实现政府对经济的调控作用，增强政府预算行为的规范性。① 国家预算管理条例第1 条和预算法第1 条都是关于立法宗旨的规定，二者除了文字上的表述略有差异外，在内容上基本没有什么区别。例如，它们都强调国家预算的分配和监督职能，都强调加强国家对预算的管理，强调国家预算对经济的调控作用。至于预算对政府财政收支的规范作用，人民通过预算对政府权力的制约作用，无论是在国家预算管理条例还是在预算法中，都没有得到明显的体现。因此，预算法其实就是一部翻版的国家预算管理条例，其在立法理念上并无多少创新。
诚如李炜光教授所言，预算法之“老”，并不在于它的条款多么陈旧过时，而是民主法治的精神、约束政府的宪政理念未能浸润于其中，过多的未经界定的财政支配权力被赋予了行政部门以至官员本人［6］。因此，必须明确的是，此次预算法的修订，应彰显预算的民主统制理念，突出代议制预算的主导地位，推动预算由“政府管理的工具”向“管理政府的工具”转变。
为贯彻这一理念，在修改预算法时，首先要坚持预算公开性原则。财政民主最基本的含义就是，政府的财政收支由人民做主，由人民决定、受人民监督。要做到这一点，预算信息理所当然应向人民公开。预算不仅应向人大代表公开，让他们知道并详细了解，而且应该向社会公开，便于接受公众的监督; 不仅审批通过之后预算应该公开，政府报送人大审批的预算草案也应该公开，政府在预算编制阶段还应向人民征求意见。通过这些形式，预算民主不仅只借助于代议制机关，而且还可以一定程度上由全民参与，彰显直接民主的功效。当前，我国正在推行预算公开，且已经取得了明显的成效。但这种公开还只限于已批准的预算，且公布出来的数字非常粗糙，无法对应于各种具体的开支。此外，公众的参与程度也受到很大限制。因此，预算法修改时要继续推进预算公开，不能满足于现有的成就。
贯彻预算民主理念，还应坚持预算完整性原则。其基本要求是，政府所有的财政支出都必须纳入到预算之中，除了特别紧急的情况外，不应有预算以外的财政支出。而要落实预算完整性原则，首先必须取消预算外收入，不允许财政资金“制度性”地在预算外循环，以此杜绝预算外支出的可能性。2000 年推行部门预算改革后，预算外资金被要求编入部门预算。但实践中，人大对部门预算议而不批，部门预算并不具有法律约束力，因此其控权色彩、民主价值极其微弱。其次，对于财政超收，也应该借助预算制度进行规范。收入征收的依据不是预算，只要有法律依据，就应该百分之百征收，无论是否超过预算。
不过，未经预算，政府不应动用超收收入。只要将财政开支的口子扎紧，收入是否超过预算根本不是问题。如果做不到这一点，超收收入就会成为另一种预算外收入，事实上变成政府的“小金库”，再次破坏预算的完整性原则。
除了以上两点内容外，在完善我国预算法律制度方面，其他更为细致的制度设计还有很多。例如，为避免预算编制的粗糙，需要对收支分类科目、预算编制时间等做出规定; 为了分门别类核算资金，需要对复式预算有更加细致的规定; 为避免预算编制环节的公开性不足，需要对人大和社会公众如何参与预算编制做出规定; 为避免预算审批走过场，需要对预算审批权限、审批程序、审批期限等做出规定; 为避免预算调整过于频繁，需要更加明确预算调整的审批程序和标准; 为避免预算执行过于随意，需要强化国库管理，强化“收支两条线”，完善预算责任制度; 为保证预算执行必要的灵活性，也要赋予不同级次机构相应的资金调剂权; 为避免决算审批过于简陋，需要对决算审批的程序、效力做出规定; 等等。因此，此次预算法的修改确实有大量的工作可以做，该法需要增补或删减的地方非常多。
不过也应该看到，预算法不能脱离现有的政治权力架构，它只是一部有关预算规则的程序法，不涉及到任何体制性的问题，也不涉及财政支出的预算标准。因此，预算法修改后，其运行效果的好坏仍然取决于各种外部因素。
事实上，宪法早已经奠定了预算民主原则，为预算法的修改提供了基本指引。宪法第62 条、第67条和第89 条，已经分别规定了全国人大、全国人大常委会和国务院的预算职权。但是，由于各级人大的政治影响力有限，由于人民代表大会制度本身存在的缺陷，要想通过人大及其常委会来制约政府，短期内难度显然很大。也正是因为如此，预算法在实施过程中，预算审批权能否真正充分发挥作用，并不完全取决于预算规则的完善程度，而是取决于人大是否有能力行使好这项权力。
除了横向财政权力的配置外，预算法中还涉及一些纵向权力的分配。例如，该法第8 条规定，国家实行中央和地方分税制。其实，分税制早在1993 年12 月15 日《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中就已经确立，自1994 年1 月1 日起实施。预算法关于分税制的内容，只是对上述实践的确认，而非创立一种新制度。不过，中央和地方的财政关系真的是预算法所要解决和所能解决的吗? 笔者不以为然。预算法重点考虑预算权的横向配置，至于预算分为几级，每级预算的收支范围如何划分，这应该是财政收支划分法或者财政基本法的任务，预算法不宜越俎代庖。正是因为这一点，预算法第8 条的内容实际上无法落实，该法最后不得不授权国务院另行制定规则。① 而鉴于分税制财政管理体制早在预算法生效之前就已经确立，预算法的职能重在进行横向财政分权，预算法修改时可以删除这一部分的内容，给财政收支划分法或财政基本法留下必要的空间。
预算法修改时还有一个不能解决的问题，即财政资金的实体分配规则。在科学技术进步法第59条、教育法第54 ～ 56 条、农业法第38 条中，甚至在国务院的一些纲领性文件中，②都有一些关于财政投入的指标性要求，学理上称为“法定支出”。目前学界和实务界比较有代表性的观点是，大量的预算资金被预先指定了用途后，财政部门不能根据需要和可能灵活调度，严重侵蚀了政府的财政预算管理职能［7］。不过笔者认为，不能因为支出标准存在问题，或者支出项目之间不够协调，就否认这种现象存在的合理性。事实上，预算也必须遵循一定的标准或要求，不可能完全通过投票决定资金用途。这些标准或要求既可能来自于法律，也可能来自执政党的政策，还可能来自政府的纲领、规范。政府在编制、执行预算时，立法机关在审批预算时，无论是直接还是间接，都会受到这些标准或要求的限制。
例如，经合法程序成立的国家机关，其基本公务开支必须得到保证; 公务员的工资、津贴和福利必须得到保证; 公务开支方面的标准或定额，必须得到遵守; 国民经济与社会发展规划纲要中优先发展的项目，资金投入必须有所倾斜; 政府在限制财政消费性支出或增加民生支出方面所作出的承诺，应该得到信守; 法律对政府举债的额度、年限、结构有所限制时，预算也不得违反。凡此种种，均体现出预算程序之外的因素对预算结果的影响。虽然不排除利益集团的游说或影响，导致这些法定支出本身可能不够合理，但是，这并不能说明这种制度本身不合理。况且，法定支出本身代表更严格的程序，体现着更广泛的意志，财政预算受法定支出的约束理所当然。从另外一个角度看，法定预算也体现为一种经验总结，有助于提高预算协商的效率，避免预算过程中利益集团的过分影响。正因为如此，除了关注预算法律制度的完善之外，还应该大力加强预算支出的规范化建设，使一些常规化的财政支出受到定额的限制。
总之，预算法在中国财政法中的地位虽然重要，但是，毕竟它只是一部相对具体的程序法，其技术性大于政治性，所以，不宜对预算法的修改期望太高。正如现行预算法没有解决所有的问题一样，预算法无论怎么修改，将来也不可能解决所有的问题。与预算功能发挥、预算资金分配息息相关的几个问题，如预算权力的配置、政府之间的财政关系、财政支出的标准或定额等，预算法都无能为力，必须借助于其他法律的配套。预算法修改时重点关注的，还是一些相对微观的程序性问题。因此，不宜将预算法修改等同于预算体制改革。预算体制改革是一个持续的过程，在修改预算法外，还需要财税法领域乃至于宪法等其他法律领域的配合与协调。
四、认真对待权力:预算与政治的共同话题
从表面上看，预算是一个由项目和数据组成的表格，是一个颇为复杂的技术问题，或者是让人乏味的会计问题。但实际上，预算是各方主体博弈下的公共资源的配置机制，它决定了政府行为的范围、方向和政策。此外，通过预算的过程，可以观察一国权力的配置方式，透视国家之体制、政府之性质。因此，预算是一个国家极其重大的政治问题。认真对待权力，是预算和政治的共同话题。在现代国家中，预算不仅是“政府管理的工具”，通过预算分配财源，安排政府的行为活动，实现调解宏观经济和社会稳定的目标，同时，预算更应是“管理政府的工具”。议会通过预算管理政府的财政收支，控制政府的“钱袋子”，控制政府的范围和边界。因此，认真对待权力，就是要认真对待预算，既要坚持预算的政治管理职能，更要注重预算管理政治的职能，彰显预算“管理政府的工具”的品质。正因为如此，预算既要保障正常的行政需要，又要尊重法律的约束、人民的意愿，由人民决定、受人民监督。
预算民主统制的着力点在于代议制。通过代议制机关的作用，人民的意志和利益被植入预算之中。然而，中国的人大似乎不堪重负，宪法明文规定，人民代表大会及人民代表由人民选举产生，人民大表大会是国家最高权力机关，其他一切机关由其选举产生，对其负责，受其监督。但是，人大代表在选举过程中缺乏充分有效的竞争，很大比例的人大代表是政府现任官员，在代表民意上显然大打折扣。此外，相比于西方的专职议员或代表，中国的人大代表不是专职政治家，不需要任何政绩的支持，没有积极履行代表职责的动力或压力。加之于预算过于专业和技术，人大代表往往缺乏专业性知识，又不能建立独立的工作室，或自行聘请专业人员，人大审查预算实际上容易流于形式，基本上谈不上控制政府财政权、约束和监督政府。
在现阶段，相比于人大，政府的作用显然更值得关注。实际上，中国政府一直扮演改革的倡导者和推动者的角色，预算改革也不例外，其成绩也有目共睹。无论是为了通过预算更好地实现理性管理，还是通过预算、约束权力，事实上，政府都是在自我约束。无疑，政府通过自我削权的方式改革，在前期阶段、局部地区会产生良好效果。不过，当改革进入深水区，真正触及利益集团的切身利益时，改革往往陷入被动。要想推动预算改革走向深入，实现法治财政，必须借助于外在的动力和压力。
在笔者看来，这种“外在的动力或压力”除来自舆论和人民代表大会之外，主要来自中国共产党。为了体现自己的进步性，巩固和扩大执政基础，执政党在推动预算改革方面会有相当的积极性。事实上，政府每一项预算改革的背后，也的确都有中共中央的推动和支撑，以至于可以说，预算改革、公共财政体制的推行及力度，直接取决于执政党的意志。例如，中国公共财政体制的路线图，正是来源于执政党的两次决议，一次是2003 年12 月中共十六届三中全会做出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，另一次是2007 年10 月中共第十七次全国人民代表大会做出的《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》。中国公共财政体制以及预算制度改革的定调、方向及力度，也是这两次决议的结果。
在公民社会发育尚不够完善、人民代表大会暂处于弱势的今天，在推进预算改革、实现财政民主方面，人们有理由对执政党寄予更多的期望。我们也相信，为了维护自身的执政合法性，为了实现自身的执政利益，执政党有足够的决心和动力推进改革。在理论上，无论是执政党、政府或者议会，都会声称自己代表人民的意志和利益，客观上，这些主体都有一定机制收集和汇聚民意。可是，只有当人民的意志和利益通过恰当的方式表达出来，才有可能被政治机构及人物所倾听，最后成为制度演进的动力。如果人民只是一些原子化的个体，没有公民意识，没有权利观念，除了个人或家庭的柴米油盐之外，对社会事务漠不关心，无论官方的民意收集机制如何健全，都很难发挥推动制度进步的作用。因此，就长远和根本而言，现代预算制度除了执政党、政府及议会的努力外，更是一个全民动员和参与的过程。以推动预算公开为例，深圳公益人士吴君亮及其“公共预算观察志愿者团队”利用《政府信息公开条例》实施之机，从2008 年5 月起一直以“公民申请”方式执着地推动政府部门预算公开，虽然屡屡碰壁，但是坚持不懈，终于促成广州市财政局首开全国先河地在网上公开了广州市114 个部门预算。① 目前，预算公开的进程如火如荼，虽然这是多种力量综合作用的结果，但是，公民社会的参与无疑功不可没。因此，当我们宣称认真对待权力时，千万不能忽视每一个公民的存在，不能忽视公民社会的建设。
总之，认真对待权力是预算和政治的共同话题。预算固然有其技术性，体现为数字和表格，但是，预算程序充分反映了一国的权力架构，预算过程充分体现了一国的政治博弈，所以，预算其实就是数字化的政治，预算的权力性与技术性如影随形。中国预算改革应当认识这种复杂性，充分调动各种政治力量的作用，在宪政框架下实现各自的合理利益。
五、代结论:谨慎评估中国预算改革的进步空间
新千年伊始，中国就启动了大规模的预算改革。从规范预算外资金到推行部门预算，从收支两条线管理到国库集中收付，从政府收支科目改革到推行预算公开，各种预算改革措施纷纷亮相，而且确实取得了良好的规范效果，为更进一步改革奠定了制度基础。时至今日，正值全国人大启动预算法修改之时，人们似乎有理由期待，借该法修改的东风解决所有的预算问题。然而，正如前文所示，预算体制与一国的政体、国体息息相关。当整体的权力结构和政治架构并无改进时，指望通过预算改革实现财政的根本转折，解决财政权力的民主性和法治性问题，无疑是一种不切实际的幻想。
预算不仅仅涉及政府管理的技术，更是一个权力问题和政治问题。预算固然具有民主、宪政精神，也是实现民主政治的重要途径，但是，这并不意味中国预算法可以担当此等重任。事实上，预算法更侧重于政府的预算管理，对如何发挥人大的审批权制约政府，并没有给予足够的重视。我们已经观察到，目前立法机关对预算的控制力非常弱，不仅预算审批流于形式，预算执行也存在很大的问题，政府违反预算的行为比比皆是。而造成这个结果的原因，并不在于预算法不完善，主要在于人民代表大会的政治力量过于薄弱。如果人民代表大会有足够的政治权威，即便没有制定预算法，凭借宪法赋予的预算审批权，也足以驯服政府财政权力这匹野马。而在当前的政治体制下，通过政府的威权和执政党的运作，预算草案几乎不可能被否决，预算法形式上无论怎么完善，都难以产生多大的实际作用。
预算改革要想取得实质性的突破，必须要寻求政治体制改革的配合。在当前的政治背景下，要想建立一个民主式的现代预算，需要完善人民代表大会制度，重塑人大的权力中心地位，而要实现这一目标，需要执政党的勇气和魄力，需要政府显示出必要的谦卑，更需要民众的参与和推动。在民主政治成为主旋律的现代社会，即使是实行一党制的政治体制，也需要寻求执政的合法性和正当性。而预算恰恰是财政民主统制的有效形式，可以在不改变政治体制的前提下汇聚民意，实现执政党意志与人民意志的统一。如果二者出现分歧，一方面，政府可以加强宣传和说服工作，充分展示预算方案的合理性，而执政党则可以启动政党组织程序，支持政府提出的预算方案，另一方面，执政党和政府也应该学会妥协和退让，对大多数民众不同意的方案或计划，及时进行修改和调整，以争取预算审批获得通过。
正如季卫东教授所言，强化最高国家权力机关的预算权，是中国建设民主宪政国家的一个良好选择。这条道路温和、渐进，不至于风雨飘摇、颠簸动荡，可以使政治改革与经济改革相衔接，缓和对人民代表大会体制以及政治体制进行根本性重构所带来的冲击和动荡，并有利于各种利益群体和政治势力在编制和审议单纯的财政预算的程序中学会妥协的技巧，学习和实践民主，培养民主文化和素养。① 当执政党、政府、人大代表和人民都表现出理性与合作时，当人民选出的人大代表确实能够代表人民的利益时，当人民对人大代表、政府和执政党的监督真正到位时，预算将成为中国政治力量博弈的一个法律平台。在这个平台上，有争斗也有妥协，讲力量也讲规则。人们必须学会在实现自己利益时，也努力尊重他人的合理利益，任何违反预算法规的行为都要被追究法律责任。在这个平台上，还要重视社会利益的多元化，不仅强势阶层可以实现自己的利益，弱势群体也有机会发出自己的声音。果能如此，这既维护了中国共产党的领导地位，又真正实现了人民当家作主，还有助于建设社会主义法治国家，确实是一种非常理想的治国之策。
从历史的经验看，虽然英国17 世纪的预算改革成就了世界上第一个宪政国家［5］( P． 120) ，美国20 世纪初期的预算改革催生了其“进步时代”［8］( P． 1 － 6) ，但是，政治改革的经验往往不具有可复制性，其成功或失败常与偶然性因素相连。中国的预算改革十年前就已经起步，政府预算管理的能力因此大大提升。
而近期如火如荼的预算公开实践，又为政治体制改革开启了一扇大门，给人们带来更多的期待。不过，预算改革能否带给中国一个更加光明的未来，除了预算法作用外，更取决于执政党的智慧、胆识和勇气，取决于公民社会的发展和成熟程度，取决于各种政治力量的合作意识及妥协精神。当后面这些因素暂时无法提供确切的导引时，目前只能谨慎评估中国预算改革的进步空间，将其限于技术规则层面进行分析和讨论。
