关于修改《中华人民共和国预算法》的建议——周洪宇

案由：
　　为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，我国在1995年1月1日施行了《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）。十多年来，这部法律对我国强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家的宏观调控，保障经济和社会的健康发展及人大对预算的审查监督，促进依法理财都起到了十分重要的作用。但是，随着公共财政预算体制的改革的推出，现行预算法逐渐显露出一些与这些改革不相适应的地方。而且，现有的《宪法》、《地方组织法》等基本法，《预算法》及《预算法》实施条例等专门法，《审计法》及《审计法》实施条例等相关法，其中有关预算方面的规定都比较原则，不能满足深化预算审查监督的需要，目前预算执行中存在的监督程序问题、政府出台的财经方面规范性文件的合法性审查问题、预算执行的刚性问题，以及如何理顺机构监督职能、加强日常监督等问题，都需要在《监督法》的框架下予以规范。为此，迫切需要对《预算法》进行必要的修改和完善，使其能更加适应形势的发展，以便进一步推进预算审查法律法规系统化，维护法律的统一性和权威性，使预算审查真正做到有法可依。
建议：
　　1、要针对《预算法》与其他部门法在预算支出安排规定中相抵触的情况，对其他部门法的相关条款进行修改，确保法律的统一性。
　　2、要明确对预算外资金的管理程序。随着我国经济社会的快速发展，预算外收入的内涵不断丰富，外延不断伸展，而法律法规对预算外资金监督方式的缺失，造成政府大量资金的管理和使用处于难于监督的局面。因此，应在《预算法》中明确对预算外资金的监督程序，逐步将预算外资金并入预算内管理体系，实施规范管理。
　　3、要明确对预算超收收入的使用和安排。自1998年以来，中央和地方的财政超预算收入大幅增长。这一方面影响了预算的准确度，对宏观调控的决策可能产生干扰，另一方面，迫切要求人大对预算超收收入的安排和使用情况加强监督。因此，全国人大常委会于1999年12月通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》，明确提出要加强对预算超收收入使用的监督：“中央预算执行情况中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报情况，国务院应向全国人民代表大会常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告”。应此，建议在修改预算法时，遵循“先有预算，后有支出”的原则，明确规定使用预算超收收入的，必须事先经过人大审批，而不能仅仅作事后通报。
　　4、要调整预算年度，改革预算编制和审批时间。《预算法》规定，我国目前预算年度从1月1日起到12月31日，但《预算法》实施条例又规定预算年度开始的1月份才要求省、市、自治区政府财政部门汇总上报本级总预算草案，预算经人大审批通过的时间一般在3月中下旬。《预算法》与《预算法》实施条例的有关规定不一致，导致出现先执行、后编制、再审批的情形，预算立法缺乏严肃性和约束力，出现问题也难以追究有关人员的法律责任。根据我国各级人大、政协“两会”分别在每年1月至3月召开的实际情况和西方一些发达国家的做法，建议将传统的预算年度历年制调整为跨年制，即从当年4月至次年3月，以解决预算执行时间与预算审批时间不同步的问题。


建议人：周洪宇，第十、十一届全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授、博士生导师

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