预算法修改踌躇：缺乏实质性进步

　　《财经》记者 郑猛 王毕强

　　“《预算法》看来很难在12月上会了。”一名权威人士在12月15日全国人大常委会委员长会议召开前夜，向《财经》记者感叹，《预算法》修改的立法进程又被推迟。

　　按照有关法律的规定，委员长会议将讨论决定约一周后召开的全国人大常委会议程。

　　作为规范各级政府收取各种税费和财政支出的根本大法，《预算法》修改已经连续列入上届和本届“全国人大常委会五年立法规划”当中，并规定在2010年内至少要进行一次审议。而今临近岁尾，《预算法》修改的话题再成焦点。

　　《预算法》修改草案由财政部和全国人大常委会预算工作委员会(下称全国人大预工委)联合起草，按双方立法计划，要在今年8月至12月间完全两次审议，争取能在明年3月召开的全国人民代表大会上进行“三审”并获得通过。

　　然而，在今年8月、10月举行的全国人大常委会上，《预算法》修改因故并未如期出现在议程当中。如今该法又将无缘12月的常委会，是否能够列入明年2月的常委会议程，目前也是未知数。

　　在相关专业人士看来，没有明确收入和支出的定义和范围，对预算公开规定得过于原则，是现有《预算法》修改草案具体条文中最大的缺憾。

　　不过，上述权威人士表示，《预算法》修改目前最重要的是将该法草案尽快提交全国人大常委会审议。草案即便写得粗糙一些都不要紧，因为一旦正式进入立法程序，全国人大的常委们就可以在常委会上对其具体条文提出修改意见。

　　另有知情人士对《财经》记者透露，相比现行法律，《预算法》的修改草案只属于“小改”，没有太大实质性进步。但即使如此，由于涉及到人大和政府部门分权等种种问题，“难产”之后何时“临产”，仍充满悬念。

　　立法草案争议

　　现行《预算法》是1994年3月22日在第八届全国人民代表大会第二次会议通过，并于次年1月1日起正式施行，共有十一章，79条法条。

　　1994年，中国政府进行了旨在划分中央和地方财权、事权的分税制改革，出台了财税领域的基本法《预算法》，从而奠定了现行的财政、税收体制。

　　不过，由于当时的行政和立法部门对什么是预算制度还所知甚少，因此《预算法》在其实施之后很快就暴露出诸多问题，如政府随意更改预算、大量预算外收支、预算编制过于粗放、预算不公开、人大审议和监督预算走过场，以及中央和地方财权、事权严重不匹配等。

　　有鉴于此，立法部门在经过了反复调研和协商之后，于2003年与行政部门达成修改《预算法》的共识。

　　曾参与《预算法》修改草案起草工作的人士告诉《财经》记者，2007年全国人大预算工委就起草了一份修改草案，其修改的力度非常大。但由于政府部门认为该版本对其权力限制过多，遂被搁置下来。

　　为了完成1997年中共十五大报告提出的“到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”的任务目标，2009年，财政部和全国人大常委会预算工作委员会等部委重新成立起草小组，放弃2007年版本，另起炉灶起草修改草案，并在今年8月完成了草案的起草工作。

　　上述知情人士表示，距今最近一版《预算法》草案征求意见稿为96条。与现行法律相比，修改32条，新增26条，38条未作改动。

　　但该草案未能按计划在今年8月以来的全国人大常委会上审议。

　　《财经》记者从全国人大财经委了解到，在今年8月全国人大举行常委会之前，国务院突然提出由两家共同起草《预算法》草案，并首先经过国务院常务会议讨论和通过，然后才能上人大常委会进行审议。根据国务院的工作安排，国务院的立法机构国务院法制办提出，要重新在国务院系统内部，对《预算法》草案征求意见。

　　中国政法大学民商经济法学院教授施正文表示，由于该草案涉及预算过程中相关权力如何划分，人大和政府部门对此意见不一。草案因此不宜再上会，两方面只能再沟通协商。另外，草案在征求意见过程中可能也收集到不少实质性意见，对此双方也看法不一。

　　全国人大预工委法案室原主任、中国法学会财税法学研究会副会长俞光远对《财经》记者表示，《预算法》是财政法律的核心制度，涉及到方方面面的利益。目前对其进行修改的争议点不止一处，最核心的问题就是如何分权。

　　行政体制掣肘

　　“这是一份没有太大进步或实质性进步的修改稿。”知情人士如此评价。

　　首先，由于受到现行行政体制的制约，《预算法》修改草案中关于财政体制方面的规定，只能明确方向，而缺乏发挥规范作用的具体操作条文。

　　现行《预算法》规定，国家实行一级政府一级预算，从中央到地方设立五级预算。修改草案保留了“一级政府一级预算”的表述，而未具体规定设立几级预算。

　　该人士说，减少预算层级已明确为财政改革方向，全国一些地方也在陆续实行“省直管县”和“乡财县管”。不过如果按照“一级政府一级预算”的说法，这种做法有违法之嫌。因此，财政上“省直管县”和“乡财县管”要真正执行到位，必须在行政体制上首先减少层级，否则就难称彻底。当中国现行的五级政府变成三级政府时，也就真正达到了“一级政府一级预算”。

　　该人士建议，“一级政府一级预算”的规定可以改动，比如可以改为，原则上各级政府都应设立预算，但层级设置允许适当调整。

　　其次，草案中分税制方面的规定，同时掣肘于五级政府行政体制。现行《预算法》规定，国家实行中央和地方分税制。修改草案则进一步规定，地方各级政府间的分税制体制，报本级人大常委会备案。

　　目前，中央和省级政府之间的分税制，有明确统一的划分，而省以下一直缺乏明确规定。该人士认为，此次《预算法》修改尽管写入了地方分税制内容，但具体分税比例仍未明确，只是将1994年分税制改革时的有关规定，搬入修改草案当中。

　　分税制相关规定之所以突破不大，问题关键还在于行政体制改革的滞后。目前的五级政府很难划分分税比例，只有扁平化为三级政府才能够适用。尽管中央政策上鼓励有条件的地方实行行政“省直管县”，但目前各地都没有实质性动作。

　　预算完整难成

　　上述权威人士表示，预算本质上就是政府的收入和支出。然而，现有《预算法》修改草案中既没有规定收入和支出的定义，又没有明确收入和支出的范围，这就让该法的其他条款失去了基石，预算的完整性和有效性亦无从谈起。

　　在财政管理体制方面，《预算法》修改草案强调了财力与事权相匹配，而现行法律中没有这方面规定。

　　上述知情人士认为，将这一条款加入很有必要。目前出现的基层政权财力紧张问题，并不是由于中央拿得太多，而是相应的转移支付制度没有跟上，造成转移支付的过程缺乏规范性和透明度，难以实现中央预想的目标。

　　相应的，《预算法》修改草案也加入了转移支付内容，规定以一般性转移支付为主。该人士认为，将该内容写入理所应当，但不能像中央的政策性文件一样只规定原则。到底怎么操作，以其“为主”是不是应该设定一定比例，比如不低于70%，这些都缺乏明确规定。

　　目前在中国的转移支付总额中，一般性转移支付资金占比不及50%。

　　在转移支付方面，修改草案中还有一句话，转移支付制度的具体实施由国务院决定。该人士表示，目前的转移支付制度不仅不属于国务院法规，甚至连财政部的规章都称不上，仅仅依靠一纸红头文件执行多年。

　　在中央对地方的财力补助方面，现行《预算法》提及较多的是税收返还。依靠基数法计算的税收返还并不规范，经济越发达地区所得到的返还越多，所形成的马太效应，实际上拉大了地区财力差异。

　　不过，《预算法》修改草案中还是沿袭了税收返还的提法，并强调将税收返还也同转移支付一样纳入预算，这等于对其仍继续承认。

　　该知情人士呼吁，接下来税收返还不能再继续实行，如实行必须进行改造。据统计，2009年中央对地方的税收返还仍高达4942.27亿元。

　　今年“两会”期间，全国人大预工委主任高强告诉《财经》记者，《预算法》修改的核心内容之一，就是增强预算编制的完整性。

　　《预算法》修改草案规定，政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算四方面内容，将全部包含在各级政府预算中。这意味着实行全口径预算，将政府通过各种形式取得的收入都纳入预算进行管理。

　　但具体如何纳入预算，草案中没有明确规定。

　　“对于国有资本经营预算的经营性和公益性，草案中应予以重新定位”，上述知情人士对国有资本经营预算的使用目前还是以提高国企效益为主，资金基本还是用于国有企业，没有用到全民身上表示失望。

　　另外，尽管政府收入都将纳入预算，但目前部分收入的规范性不够，财政收入并非以税收收入为主，另外很大一部分属于收费所得。该人士建议，草案应该规定，尽量通过费改税，减少一些非税收入，比如哪些基金应改为税收，哪些基金应当取消。

　　“所有收入纳入预算的想法很好，但很难做到。”江西省人大常委会有关人士对《财经》表示，在该省组织征求意见过程中，官员们的关注焦点在于，究竟如何将收入全部纳入预算管理。

　　现行《预算法》中没有部门预算内容，修改草案则规定，各部门和单位应按照政府收支分类科目编制部门预算。

　　上述知情人士认为，预算编制具体到哪一层级也应给予规定。目前部门预算的一般性支出具体到款，重点支出具体到项，可以尝试更进一步，一般性支出具体到项，重点支出具体到目。

　　地方举债两难

　　《预算法》修改草案中，与公众距离最近的条款为预算公开。现有草案对预算公开的内容规定得过于原则，让公众监督预算执行成了纸上谈兵，也让预算失去了最有效的监督和保障机制。

　　《预算法》修改草案规定，政府的预算、预算调整和决算都应及时向社会公开。而此前，预算公开的规定只见于政府文件。

　　关于预算公开，草案中让人不解的规定在于，具体公开内容由国务院决定。该人士说，这意味着如果国务院迟迟不出台相关规定，预算公开的脚步仍不会大幅向前。

　　公众关注预算公开，地方政府则更关注举债。多年来，尤其是“4万亿”刺激计划施行以来，放开地方举债权的呼声高涨。

　　在地方债方面，《预算法》修改草案开了“口子”，规定省级政府可以举借一定债务。

　　上述知情人士表示，在一定限度内应该赋予地方举债权，这将有助于缓解地方财政困难，理顺中央和地方的财政关系。

　　不过草案还规定，举债额度要报本级人大批准，还要报国务院批准。这就是说，即使法律上赋予了举债权，但如果国务院不同意，该地还是发不了债。

　　如此规定的用意，在于防范风险。不过有业内专家认为限制太大。他们建议，草案应该指出，在具备一定条件和标准的情况下，省级政府可以在一定额度内自行发债，报国务院备案即可。只有发债规模超过该额度，才需上报国务院批准。这样既可以给予地方一定灵活性，又不至于失控。

　　全国人大预工委主任高强曾对《财经》记者表示，《预算法》修改将增强预算监督的严肃性。在预算监督的内容、所承担的法律责任，以及如何对违反《预算法》行为进行处罚等方面，都将予以明确。

　　在法律责任方面，现行《预算法》规定了三条，修改后扩充到六条。该人士表示，法律责任方面内容更为具体可称进步，但各条款只规定“依法追究行政责任”，具体追究哪些责任并未明确。

　　立法宗旨争议

　　施正文认为，《预算法》修改之所以过于保守，除掣肘于行政体制，还与该法修改的立法宗旨有偏差相关。《预算法》应该是预算权力配置法，而不应是经济资源配置法。宪法对财产权的配置反映到《预算法》上，就是确定纳税人对自己创造的价值如何取得、分配和支出，而支出的财产又如何回到纳税人本身，使他们享受到真正的公共服务。

　　施正文表示，《预算法》修改应该合理权衡三者对预算权力的控制，包括人大的预算审批权、政府的预算执行权和公众的预算监督权。目前来看，该法修改对公众权力这方面凸显不够，人大的权力也不足。

　　现实表明，修改后的该法仍未摆脱现行《预算法》的窠臼。

　　安徽省人大财经委有关人士表示，现行《预算法》1994年出台，由于当时参考资料太少，《预算法》的立法成员多来自各行政机关，导致立法过分关注预算管理，而预算监督等问题关注较少。

　　纵览整部《预算法》修改草案，很多规定仍被视为过于原则和弹性，缺乏可操作细节。

　　财政部财科所所长贾康则对《财经》记者表示，《预算法》的修改具体应该宜粗不宜细，还是宜细不宜粗，到底应该“大改”还是“小改”，要视实际需要而定，实际需要怎样改就怎样改。

　　出台时间悬疑

　　对于《预算法》修改一再被推迟，上述权威人士表示，全国人大的立法规划是由全国人民代表大会审议通过的，其具有和法律相同的法律效力。同时，全国人大的立法规划也经过了中央的同意，国务院应予以尊重。

　　关于《预算法》修改出台的时间，施正文认为，由于目前存在的争议较大，《预算法》修改草案不会经全国人大常委会“一审”就直接通过，预计将审议三次，至少也要两次。

　　日前，上述权威人士告诉《财经》记者，《预算法》修改审议有可能要推迟到明年“两会”之后，最早于2011年4月提请“一审”。

　　南开大学经济学院副教授马蔡琛表示，目前《预算法》修改中的一些基本问题还在讨论过程中，而且尚未确立解决争议的妥善方案，因此上明年“两会”有一定困难。他认为，在条件不成熟的情况下，从立法谨慎的角度来讲，《预算法》修改还是节奏稍慢一点为好。

　　现行《预算法》的施行已超过15年，修改后的《预算法》能一直施行多长时间，而不进行修改？

　　施正文表示，随着政治体制改革和经济体制改革的推进，今后《预算法》的修改应及时进行，没有必要一定要等施行10年或者15年之后。修改的幅度也不一定非常大，哪些条款不适用就应当及时修改。

　　“即使是小改，还面临这么多艰难曲折，从中可以看出中国预算法治路程之艰难。”施正文表示。

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