修改《预算法》提出六大建议——蒋洪

　　《预算法》修订的讨论持续已久，该法律涉及公共资金使用的基本规则，与全体公民的切实利益密切相关，值得公众予以充分的关注。

　　1、应该强调人大的监督权

　　【现状】

　　现行《预算法》以下述文字阐述了预算立法的宗旨：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。

　　问题：

　　我国宪法规定一切权利属于人民，人民通过人民代表大会管理国家事务，政府是各级人大的执行机构。笼统地用“国家”一词来代替人民代表大会，不能明确反映人民当家做主的精神，而且很容易有意无意地以政府对社会公众的管理，来取代人民及其代表机构对政府的管理，从而使得人民及其代表机构与政府之间发生角色的转换。

　　这正是现行《预算法》存在的根本问题，宪法赋予人民以及人民代表大会的权力在现行《预算法》的有关条款中很大程度上被弱化或空泛化，而在实际的预算过程中，行政部门所拥有的权力在某种程度上与宪法精神不相一致。

　　建议：

　　将现行《预算法》的相关条款修改为：为了保证预算过程中人民当家做主，并通过各级人民代表大会行使预算的审批权和监督权，明确各级政府的职责，规范预算行为，使公共资金的使用最大限度地符合人民的根本利益，根据宪法，制定本法。

　　2、预算公开的条款要细化

　　【现状】

　　现行《预算法》对预算信息公开和透明未做任何规定。近些年来要求预算公开，提高财政透明度的呼声日益高涨，社会各界已经对预算公开在原则上形成了共识，但如何使这一原则落实在相关法律条款中仍存在各种看法。

　　问题：

　　如果《预算法》在预算公开方面仅仅阐述一般原则，而不具体地划出合法与非法的界限，它在预算公开上就不具有真正的法律效力。

　　在法律条文中，预算究竟是“应该”公开还是“必须”公开，怎样才被认定公开是“及时”的，需要披露哪些信息才被认定为“公开”，谁是预算信息公开的责任人以及预算信息以怎样的方式公开等等，都必须在《预算法》中予以确定。

　　这些问题不能由政府部门自行制定标准，因为立法是人大的职责。

　　建议：

　　在《预算法》的有关条款中规定如下内容：

　　1）预算必须公开。

　　2）预算公开以保证公民和各级人民代表大会在预算全过程中行权履职的信息需要为原则。
　　3）公开的预算信息应覆盖所有公共收支和公共资产。

　　4）预算公开的及时性以本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准之日起10个工作日为限。

　　5）除国家秘密之外，预算收支的各种分类的各级次信息，包括类、款、项、目都必须公开。

　　6）各政府财政部门有责任搜集、整理和汇总信息，并通过网站集中公开本级政府预算以及所属的部门预算和单位预算。

　　3、将政府全部收支纳入预算

　　【现状】

　　现行《预算法》所说的预算是不完整的。

　　除了各种政府性基金的收支、社会保障基金收支以及国有资本收支之外，还有相当一部资金被作为预算外资金，不列入预算，从而使得接受人大审批和监督的只是公共资金收支的一部分，有大量收支脱离了人大审批和监督。

　　问题：

　　预算的完整性需要法律的保障。

　　在《预算法》中究竟如何规定预算收支的范围才能使得政府的全部收入都纳入预算呢？目前可能存在的问题有：

　　1）事业性收费是否要纳入预算。很多事业单位的运行部分靠财政拨款，还有一部分依赖于事业收费。

　　从性质上来说，这类收入也是公共收入,从数量上来说，是事业单位的重要收入来源。不纳入预算就会成为预算外收支，不能完整地体现政府的收入，也无法对这部分资金的使用加以监督。

　　2）国有资本收益在多大程度上纳入预算。

　　有一种主张认为，国有资本收益中上缴预算的部分应纳入预算，不上缴的部分就不必纳入。这样也会产生同样的问题，使得一部分国有资本收益不在预算的监督范围内，从而增加资金使用不规范的可能性。

　　从现实情况来看，不上缴的国有资本收益约占国有资本收益的95%，这就意味着绝大部分国有资产收益会脱离预算的监督。

　　建议：

　　《预算法》的相关条款必须明确规定，政府的全部收入包括税收收入、行政性收费收入、事业性收费收入、政府性基金收入、社会保障基金收入、国有资本收益、其他一切政府收入，不论上缴与否，不论归列入什么账户，不论由什么部门、单位、机构来管理，都必须纳入预算。

　　使用这些收入而形成的支出都是政府支出，也必须全部纳入预算。

　　4、预算编制应该进一步细化

　　【现状】

　　现行《预算法》对于行政部门送报人大审批的预算草案没有提出明确的编制标准，从而使得立法部门的审批和监督权限变得模糊不清，而实际结果是，人大的审批仅限于收支总额和笼统的大分类数额，而对这些资金具体使用实际上失去审批和监督能力。

　　问题：

　　预算编制应细化，这已成为社会的共识。
　　法律上如何对“细化”加以规定是问题的关键。一种观点认为，报送各级人民代表大会审查的本级政府预算草案应一般收支编列到款，重点支出编列到项。这需要认真考虑。

　　首先，编制到“款”和“项”所适用的支出类别必须予以明确。我国的预算支出科目分为功能分类和经济分类两种。如果只是指按功能分类，那么人大的审查和监督权就会受到很大的限制。

　　其次，“编列到项”的只是“重点支出”，这意味着大部分支出只需编制到“款”，只有一部分支出编制到“项”。拟规定的预算编制标准大致上就是目前政府提交人大的预算草案的细化程度。

　　实践已经证明，在这种情况下人大不仅不可能在预算审查过程中将各种不必要、不合理的支出，例如政绩工程、形象工程和奢侈浪费的“三公消费”识别出来，而且也无法削减或者取消这类支出，从而使得人大审批权行使受到很大的制约。

　　建议：

　　《预算法》的相关条款应做如下规定：各级政府编制和提交各级人民代表大会审批的预算草案，包括本级政府预算、本级政府所属的部门预算和单位预算，收入编制到目，支出按功能分类编制到目，按经济分类编制到款，项目支出必须按项目分列并编报项目预算。

　　5、预算审批前的支出不能过度

　　【现状】

　　多年来，我国预算是在未经人大审查批准的时候就开始执行的。现行《预算法》对此采取了默认的态度。这种情况是对人大审批权的极大的不尊重。

　　造成这种情况的直接原因是，我国预算年度从1月1日开始，而各级人大会议通常要在此后才举行。这个问题引起社会的关注。根本办法是将开会时间调整到预算开始前。

　　有观点认为目前做这样的调整有困难，可以考虑在《预算法》中做出规定，给予政府行政部门在预算审批之前一定的支出权限。

　　问题：

　　关键在于法律上的具体界限。如果不论什么支出都可以在审批之前进行，那么就等于将人大的审批变成了纯粹的形式。

　　对于“上年度结转的支出”以及“法律规定必须履行的支付”，人们的看法上比较一致。“上年度结转的支出”在上年度已经通过了审批，未使用完的部分只要立法部门没有另外的规定可认为该项支出在法律上仍然有效。

　　“法律规定必须履行的支付”通常与履行契约相关，例如利息的支付，社会保障给付的发放，这些都已经过了必要的审批程序，无需再次审批，因此授权是合理的。

　　但对于“必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出”需要做认真考虑。

　　首先怎样才是“必须支付的”，由谁来认定是“必须支付的”，这些都需要有明确规定。

　　其次“本年度部门基本支出、项目支出”实际上已经包含了部门的所有支出，除此之外不存在其他支出。也就是说，只要认为是“必须支付的”，所有的支出都可以在审批之前动用。如做这样的规定，就等于是没有任何限制地授权政府行政部门在人大进行预算审批之前使用资金，从而在法律上将事前的审批变成了事后的追认。
　　人大审批之前，提供各部门的基本运行经费是必要的，但决不能没有限度。从维持政府各部门的正常运转来说，“基本支出”是必要的，而“项目支出”并不是正常运转所必需的。“对下级政府的转移性支出”只有用于保障下级政府各部门基本支出的转移支付才是必要的，在此限度之外的授权都会削弱人大的预算审批的权威性。

　　建议：

　　在《预算法》中增加如下规定：“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以安排下列支出：（一）上年度结转的支出；（二）本年度部门的基本支出以及为保障基本支出而进行的对下级政府的转移性支出：（三）法律规定必须履行的支付。预算经本级人民代表大会批准后按照批准的预算执行，本年度所有项目支出必须在人大预算审批通过之后方能实施。”

　　6、预算变更权应该适当限制

　　【现状】

　　现行《预算法》规定，只有一级预算总的收支差额发生了变动才属于预算调整，需要经过人大审批，除此之外的其他变动都不需要这一过程。

　　这一规定将行政部门自主调整预算的权力扩大到了极限，几乎使得人大审批通过的预算失去了任何法律约束力。

　　问题：

　　对政府行政部门调整预算的权力进行适当限制是《预算法》修订的重要内容。

　　在已经提出的各种建议，除了将总收支的差额变动纳入人大审批范围之外，还将收支总额的变动以及一些“类”级支出总额的变动也纳入人大审批的范围。

　　然而，有一个问题尚未引起充分的注意，这就是各预算支出科目之间的流用。在总收支差额不变、收支总额不变的情况下，究竟在多大程度上允许政府行政部门在支出的各个“类”之间、各“款”、“项”、“目”之间进行调整。

　　如果行政部门的流用权过大，就会使人大审批通过的预算失去法律效力。另一方面，预计的情况与实际发生的情况总会有所不同，赋予行政部门一定范围的自主调整权是必要的，立法的关键在于合理地划出界限。

　　目前提出的方案给予政府行政部门的支出流用权几乎不受限制，为了维护人大审批的权威需要对行政部门的支出流用权做必要的限制。

　　此外，由“重大政策调整”而引起预算变动必须通过人大的审查和批准。

　　建议：

　　在《预算法》中规定，政府本级预算的各个预算级次变动幅度在5%范围之内可以由政府行政部门根据实际情况自行决定，调整幅度超过5%需经同级人大审批方可执行。

　　对特殊情况下的预算调整应做如下规定：在预算执行中，由于发生特大自然灾害、突发公共事件，必须及时增加预算支出的，各级政府必须先使用预备费，在预备费使用完的情况下，各级政府才可以先行安排，事后列入预算调整方案，接受人大审批。（记者 高明勇 实习生 王景兰）

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