预算法修订要义

　　作者：俞光远

    “大改”预算法的条件还不成熟，“小改”又没有实质意义，只能立足于“中改”

　　中国预算法已有十多年的实践，从发展社会主义市场经济和依法治国的要求来看，现行预算法已不能适应改革开放和经济社会协调发展的客观需要，存在明显的缺陷和不足。

　　归纳起来，预算法主要有三方面的问题：

　　首先，随着改革开放的深入和公共财政的逐步构建，财政预算领域进行了部门预算、政府采购、国库集中支付、转移支付、收支两条线等改革。而现行预算法缺乏这些新内容，已滞后于改革开放，特别是滞后于财税改革，需要通过修订预算法，将实践证明行之有效的新制度以法律形式固定下来。

　　其次，预算法律制度本身也存在一些薄弱环节，如预算编制不科学、预算体系不完整、预算不透明、预算调整不合理、预算科目不科学、转移支付不规范等，需要通过修订预算法加以改善。

　　第三，预算法缺乏人大对预算审查监督的内容，现有条款规定过于笼统原则，缺乏可操作性，不能适应现阶段深化财政预算改革、严格预算审查监督和加强预算管理的要求，迫切需要修改和完善预算法。

　　预算法涉及国家、集体和个人的利益分配，以及中央与地方的利益分配，影响社会和经济发展的各个方面，需修订的范围广、内容多。目前，一些事关全局、关系重大的政治经济体制尚未改革到位，中央和地方事权和财权的划分尚不清晰，中央与地方的分配关系尚未理顺。鉴于现状和条件制约，本次修订预算法在范围、内容和程度上，“大改”的条件还不成熟，“小改”又没有实质意义，只能以立足于“中改”或争取“中改”为好。对一些争议较大、修改条件不太成熟的问题，留待以后逐步解决。

　　按此，这次修订预算法应重点解决以下问题，包括分税制预算体制、预算执行与批准时间的矛盾、预算编制、部门预算、预算超收收入使用、预算调整、加强人大对预算的审查监督、加强预算执行的审计监督、国库集中支付制度等改革。

　　完善分税制预算体制

　　实行分级管理的分税制预算体制，是市场经济国家普遍推行的体制模式。目前中国分税制存在的主要问题：一是中央与地方事权划分不明确、不科学，特别是对经济管理权的划分；二是中央与地方的财权划分不清晰、不合理，分配关系尚未理顺，地方税体系不健全，地方主体税种缺位，特别是县乡财力规模过小，县乡财政普遍比较困难，难以支撑地方政府正常运行；三是转移支付制度不规范，随意性较大，难以充分发挥调节地区间收入差距的功能。

　　为完善分税制，修订预算法应增加和明确规定以下内容：一要按照公共财政的要求，将政府事权控制在市场失灵、社会公共事务和宏观经济领域；二要根据区域性和受益性原则，合理划分各级政府的事权，将全国性社会公共事务、宏观经济事务的管理权限划归中央政府，将地方性的社会公共事务、中观经济事务的管理权限划归地方政府；三要按照分级财政管理的要求，将所有的税种明确划分为中央税、地方税、中央和地方共享税，保证各级政府履行所属事务有相应的财力；四要按照公平、透明原则，完善转移支付制度，加大对欠发达地区的转移支付力度，保证地区间的人均可支配财力相对公平，促进社会公共服务均等化和区域经济的协调发展。

　　预算编制和支出管理改革

　　“先有预算、后有支出”是预算管理监督的一项基本原则。但目前全国“两会”在3月召开，中央预算要经全国人大审查批准，才具法律效力，这就出现预算执行在前、预算批准在后的现象。

　　解决这一矛盾，修订预算法应增加编制临时预算的内容。即在全国人大会议召开前，比照上年度预算执行情况，政府有关部门先编制一个一季度临时预算，由政府提请人大常委会审查批准后执行，在全国人大会议结束后，再按人代会批准的预算执行。

　　目前，财政部门编制预算的周期一般为三个-四个月，时间既晚又短，内容简单粗略，预算科目多数只有类级、款级的数据，预算支出多数没有落实到具体项目，致使“内行看不清、外行看不懂”。

　　因此，必须早编、细编预算。修订预算法应当明确规定：一是编制预算要从预算年度前一年的年初开始至年末结束，编制期限为12个月；二是中央预和地方各级预算按复式预算编制，包括一般公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算；三是细化预算编制内容，政府本级公共预算收支按一级预算单位编制，国有资本经营预算按类别和重大建设项目编制，社会保障预算按社会保障和补助的类别编制；四是应逐步采用因素法编制预算；五是规范和细化部门预算的编制，明确规定部门预算编制的范围、内容、标准、方法、程序和要求，部门预算细化到一级预算单位。

　　修订预算调整和超收使用规定

　　现行预算法缺乏对预算超收收入使用的规定，政府财政部门多收就可以多支，导致使用预算超收收入有较大的随意性，也游离于人大的监督之外。近几年来，全国每年超收几千亿元已成常态，反映出编制预算的预见性、科学性不够。在确定预算收入盘子时，主管部门惯常强调困难多，有压低预算收入指标、增加超收收入的倾向。

　　为加强预算超收收入使用的审查监督，应要求政府财政部门不断提高预算的预见性和科学性，修订预算法应明确规定：如果预算超收，应主要用于弥补财政赤字和其他重点支出，来不及安排支出的可结转下年预算支出。在预算执行过程中，如需要动用超收收入追加支出，若超过原预算总支出2%，政府财政部门应当编制预算调整方案，送交人大财经委和预工委初审后，报请同级人大常委会审查批准；如需要动用超收收入追加支出低于原预算总支出的2%，由政府财政部门及时向人大财经委和预算工委通报情况，向同级人大常委会报告预计超收收入安排使用情况。

　　目前，在预算执行中调整频繁，乱批条子、乱开口子的现象时有发生；完不成预算收入，或支出超过预算，有关单位和主管部门也不承担任何责任。

　　为规范政府的预算调整行为，加强人大常委会对预算调整的审查监督，修订预算法应进一步明确规定预算调整的概念、界限、范围、程序及其要求。

　　对预算调整应修改为，“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准的预算总收入调减超过2%或总支出调增超过2%的，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”

　　强化人大对预算的实质性审查监督

　　人大及其常委会审查监督政府预算，是宪法赋予最高权力机关的重要职责，也是中国现行预算体制和管理制度的的重要内容。

　　现行预算法的一个重大缺陷，就是缺乏人大及其常委会对预算审查监督的规定，这是造成人大审查监督预算程序性多，实质性审查监督少，审查监督质量和效果不理想的要因。因此，预算法应增设专门一章，重点规定人大审查监督预算的内容。一方面，按照《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》的原则精神，修订预算法时将其主要内容吸收纳入；另一方面，应将各地人大及其常委会审查监督预算的成功经验和行之有效的做法吸收纳入预算法。

　　归纳起来主要包括以下几个方面，包括，人大财经委初步审查预算草案可召开座谈会、论证会，财政部门对初步审查意见要及时反馈；人大常委会可责成审计部门，对重点部门和重点项目资金使用情况进行专项审计，并报告审计结果；人大代表或常委会委员可以依照法定程序，对预算、决算中的有关问题提出询问与质询；人大常委会可就预算、决算中的重大事项或特定问题组织专题调查；人大常委会可就预算审查监督中的重大问题举行听证会，对预算工作进行评议，作出有关决议。

　　此外，对人大预算决议中强调确保的支出项目和法定必保的支出项目需要调减指标的，须报经人大常委会批准后执行；人大常委会组成人员可以按照法定程序，提出有关预算的修正案；坚持先有预算、后有支出的原则，编制临时预算，规范人代会召开前的预算支出；公民或组织有权对违反预算法律、法规的行为，向人大及其常委会或者其他有关国家机关进行检举和控告；对违反规定负有直接责任的主管人员和其他责任人员追究行政责任或其他法律责任等。

　　鉴于人大及其常委会缺乏自己的审计机关和审计力量，为加强人大对预算的审查监督，必须借用国家审计机关的力量，充分发挥审计监督职能作用。

　　现行预算法规定，各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。这与后来出台的审计法规定对同级政府预算执行情况进行审计监督的要求不一致，也不符合目前对预算审计监督的实际情况。因此，需要改变预算法和审计法要求不一致的状况，预算法相关条文应修改为：各级审计机关应依照审计法的规定，对同级政府预算执行、决算实行审计监督。

　　预算法还应规定：各级人大及其常委会可以借用国家审计机关的力量，委托国家审计机关，开展对预算执行情况的专项审计和有关项目的重点审计。

　　俞光远为中国财税法学研究会副会长，全国人大常委会预工委法案室原主任

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