把看不见的政府透明化 --四川省人大在线监督预算执行

 　
　　
　　本报记者　吴鹏　成都报道　　
　　
　　·编者按·　　
　　“中国地方政府创新奖”从2000年发起以来，至今走过了6年历程。
　　该奖项反映出社会政治发展的需要，例如基层民主、服务政府、责任政府、法治政府等，从而成为中国大陆行政体制改革的重要推手。
　　本报记者跟随项目专家组到各地调研，将刊发系列报道，包括湖北咸宁咸安区乡镇行政管理体制改革、山东乳山“全面推进党内民主”、浙江义乌总工会社会化维权模式等。
　　　　
　　2007年11月23日下午，成都市青羊区人大。
　　从五楼往下望，一根白色的网线从二楼的区财政局办公室直伸上来，越过窗户，连接上了姜远光桌上的电脑。姜是区人大财经办公室的主任，自从2005年10月，青羊区人大与区财政集中支付系统实现了联网以后，她每天就多了一个任务：对全区各部门支出预算的执行情况进行实时的“在线监督”。
　　“连根线很简单，理念上却是一个大转变。”四川省人大常委会预算工作委员会的胥纯说。胥纯指的是政府部门花钱的理念。“过去是哪个部门领导人的本事大，谁跟区长的关系好，谁就能多要到钱。”“但是现在他们花钱有了紧箍咒。”
　　这是因为，四川省人大在2003年2月27日开始启动“实时‘在线监督’省级部门支出预算执行”项目并在四川省各区、县人大推广。2007年8月，这一项目在“第四届中国地方政府创新奖”初选中胜出，成为20个入围项目之一。
　　“中国地方政府创新奖”于2000年由中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合创办。
　　在中国，纳税人并不能够十分准确的知道政府究竟怎么花钱。“别说纳税人，仅靠目前每年例会审议报告和通过事后的预算执行报表监督政府的财政预算，人大也很难真正的监督好财政开支的执行情况。”胥纯说。而在政府所有的行政权力中，财政预算权又是体现政府行政权力最为集中、与民众利益最为密切的权力之一。
　　胥纯说，自己最近常读的一篇文章是香港中文大学的教授王绍光写的《从税收国家到预算国家》。那里面这么写道：预算改革的目的是把一个看不见的政府变为一个透明的政府。
　　
　　细化预算是关键
　　和国内的很多地方政府一样，在2001年以前，四川省政府每年向省人代会提交的预算草案，支出方面也只是列到30个左右的“类”级科目，而这样预算草案往往造成“外行人看不懂，内行人搞不清”的结果。
　　人大代表在执行预算监督的职能时，往往抓不住问题的实质。
　　“当时的人大会上，不少意见代表们说了也是白说，这使得我们意识到，只有细化预算、增加预算透明度，才是加强预算审查监督的关键。”胥纯说。
　　这样，在经过了2003年的项目启动，2004年的省人大常委会批准通过之后，2005年的8月，四川省人大常委会预算工委与省财政厅国库支付中心计算机的联网终于得以实现。
　　四川省内的宜宾市、巴中市、成都市的青羊区、广元市的青川县等，也在其后开通了人大和财政的联网，实现了人大对本级部门指出预算执行情况的实时在线监督。
　　现在，以四川党政网（金财网）为平台，在省财政厅网页上增加人大预算工委信息查询系统”，经省财政信息中心授权后，省财政厅通过财政国库支付中心给省级单位的各项支出，通过鼠标轻轻点击之后进入，即可一目了然。
　　做为四川省人大常委会预算工委预算监督处特别安排的专职人员，陈娟每天的工作就是坐在电脑边查看网上的情况，并定期将有关问题整理成《部门预算执行在线监督动态》，供省级人大常委会领导及有关部门参阅，再转省财政厅督促省级部门整改。
　　她查看的内容包括：各省级单位（含下属预算单位）使用资金的性质，预算科目和项目的名称，资金的支付形式（直接支付、授权支付）、支付时间、支付金额、资金用途，以及收款人的名称、账号和开户银行等支付信息。
　　她在查看过各省级部门的支出预算执行信息后，结合省人民代表大会审查批准的部门预算及日常工作中所掌握的情况进行比较分析，就能够发现预算执行过程中存在的问题。
　　“出现问题的主要是授权支付领域，违规资金主要分三种，改变资金用途，也就是拿打酱油的钱打了醋，二是未政府采购，三是支款用途不清。”四川省人大常委会预算工委预算审查处处长郑树全说。
　　未政府采购是指：年初的时候没有编入预算，中间可以追加，但是有些部门两样工作都没有做，没有按照《政府采购法》的要求而擅自进行了采购。支款用途不清是指：有些资金从政府集中支付中心转移出去了，但是未标明用途。
　　“比如有些标的是应付款，付出去了，但是干什么了却不说，这就是以往容易形成违规违纪和可能会被非法侵占的问题资金的根源。”
　　除了以上三种，还有的就是部门内部划转的资金，相当于改变了资金的性质，把本该在监控范围内的资金逃离监控。
　　“说白了，就是单位的变相小金库。”郑树全说。
　　在记者拿到的四川省人大常委会预算工委2007年6－10月的“省级部门支出预算执行在线监督”情况统计表中显示：财政总支出的金额是119.76亿，笔数为108.851。其中授权支付的金额为51.56亿元，笔数为94.655。内中违规资金总金额为7.346万元，笔数为1.755。违规资金额度占授权支付资金的1.42％。
　　“从2007年6－10月的数据来看，有减少的趋势，不过到了年终，按照我们的估计，这些数字又要增大了，因为各部门的预算资金的进度达不到，等着中央转移支付的资金下来等等原因，加上我们预算体制本身的问题，这种情况在短期内得不到彻底的纠正。”郑树全说。
　　
　　改革向前
　　在2007年6－10月预算监督中，四川省预工委及时发现了很多部门的问题：四川省人民检察机关6月25日用“社会保障缴费”资金7万元支付应由“商品和服务开支”的机房装修款；四川省团校6月18日用“工资福利支出－福利费”资金1.06万元支付应由“商品和服务支出”开支的水费；四川省公安厅用预算内“办公设备购置资金”支付四川省中普建设有限公司和支付四川正信建设工程造价事务所“审计费”，使用“办公设备购置资金”支付“考察费”，另外预工委还对该厅用现金支付宽带费、设备费、会议费和油料费等提出了质疑。
　　四川省公安厅很快给人大预工委发来了情况说明：支付工程款和审计费的办公设备购置资金属于上年结转资金，今年预算安排为第二办公区的改建资金，上述支付款项属于该办公区的改建工程用款；用办公设备购置资金支付考察费则是因为疏忽，误将考察费列入了“办公设备购置资金”项目；使用现金支付电话费，是因为文件中列出的报销现金的电话费都属于侦办案件所使用的移动电话费，由办案人员先自行支付后到各单位财务部门报销；使用现金支付会议费是因为该项开支是除去会议食宿之外的杂项开支部分，属零星开支，所以使用现金。
　　“各个部门还是非常的重视的，我们的工作一方面可以规范它们的财务状况，而且可以有效地避免了秋后算账的时候再去纠正错误的情况”，郑树全说，“另外，随着预算细化科目分类的推出，这些具体的科目在操作过程中涵盖面是否全面和准确，也可以得到预算单位的具体的意见。”
　　来自部门反映的意见则大多集中在呼吁预算科目应该更科学和更有利于执行上。
　　四川省公安厅财务处副处长刘晓卫说：“每年的9月，就要编订第二年的财政预算，等到第二年的三四月份通过了人大的审议之后，事实上各单位已经执行了一个多月了，这样在年初无法预料到的一些情况都会变化，所以要想一分钱都不发生变化是不可能的。”
　　按照刘的说法，由于现今的预算制度改革走在了会计制度改革前面，这样各个单位的财务处经常会感到无所适从。
　　四川省乡镇企业局财务处处长陈霜梅也在预工委组织的研讨会上说：“比如各单位临时工的工资、失业保险和公积金，残疾人基金，还有提前退休职工的住房公积金等等，政府预算科目里面没有，但是法律上又要求我们必须这么做，这就形成了矛盾。”
　　研讨会上有专家指出：这些矛盾的根源主要是因为在中国目前财政体制不完善，预算不统一。
　　尽管1994年中国就实行了分税制改革，尽管从2000开始，已经开始了国库集中支付、收支两条线的预算制度改革，并且核心就是部门预算改革。但是一直到2004年，中国都还缺少一个覆盖所有政府收支的、完整统一的公共预算体系。
　　以2004年为例，全国非税收入规模大约为10523亿元，相当于同期全国财政收入的39.8％。其中中央政府收入约为1627亿元，占本级财政收入的11.2％，省及省以下各级政府收入共约8896亿元，占本级财政收入的74.8％。
　　这些钱分散在千千万万个账户里面，没有统一起来，很难控制。
　　“在这样的情况下，我们每年的监管重点就必须放在200多种的专项资金和中央转移支付的资金上面，监督非税收入和体制外循环的资金比如国有资本和资产的经营收入等也是目前预算监控的难点”，郑树全说。
　　不过从今年起，国务院决定试行国有资本经营预算，国企不再独享利润。这样大约11000亿的国有企业经营性收入，将有50％进入中央政府的财政预算，剩下的则用于进一步发展和投资的需要。
　　有专家建议，如果要加强人大的监督预算的职能，那么将政府的财政审批权放在人大可能是个现实的选择，进一步将财政预算的监督结果向全社会公布也应该是题中应有之义。
　　“不过改革总是不断的向前推进的，我们现在试行的人大在线监督应该说还不是成熟的机制，当前的覆盖面也还不够高，将来的改革发展方向应该是在人大组建一个审计工作委员会，专司预算监督的行权，这是我的看法。”胥纯说。