参与式预算推动地方政府治理革新

参与式预算推动地方政府治理革新
 

　　“政府和老百姓，只要能够坐下来对话，问题就可以得到解决。现在的问题恰恰在于，我们的政府很难能够坐下来和老百姓对话。中国的老百姓对待政府，历来只有两个选择，要么做顺民，要么做反民，没有和政府对话沟通的习惯和思维。而政府官员也一样，老百姓或是听话，那就要服从，不然就是刁民或反民。因此在中国的传统中，几乎很难找到政府和百姓坐在一块沟通对话的场景。而浙江温岭，出现了难得一见的政府和老百姓坐在一块儿对话的场景，这太可贵了。”在温岭市新河镇2007年度财政预算民主恳谈会议现场,接受记者采访的李凡说起温岭的民主恳谈时，语气虽然保持着他一贯的平和，但明显略有喜悦。作为世界与中国研究所所长, 李凡致力于中国基层民主发展的跟踪研究和探索，他看重任何一个同世界与中国研究所宗旨——推进中国政治制度的改良，推进中国民主进步—— 一致的基层民主实践活动。他说，与湖南等内陆省份相比，浙江的地方领导是最能理解小政府大社会的，这无疑是培育基层民主的合适土壤。
　　2004年，在浙江温岭推行了5年的民主恳谈有点陷入僵持状态：“民主恳谈作为一种基层民主形式，源于基层的实践创新，是没有法律地位的，属于体制之外的非制度性安排的产物。如何让这种体制外的制度安排取得合法性，具有可持续性？”慕毅飞（温岭市委宣传部部长）和陈亦敏（温岭市委宣传部理论科科长）在困惑之中找到李凡。李凡给出的建议是从政府公共预算改革入手，把民主恳谈从政治体制外转入到政治体制内，“使多数老百姓同意的东西对政府政策具有约束性”。
　　2005年7月，新河镇召开人代会对2005年度的镇财政预算进行“民主恳谈”，11月，该镇人大再次进行“民主恳谈”，讨论镇财政执行情况。“让人大代表和公众直接参与政府年度财政预算，并成立财经小组监督政府的预算执行情况”，新河的改革被认为是中国公共预算改革的一次突破。为什么要进行公共预算改革？新河公共预算改革的实质意义是什么？它对人大体制改革的意义何在？持续到第三个年头,新河改革提供了一个什么样的制度标本,对政治体制改革的启迪意义何在?本刊记者就这些问题采访了李凡。

公共预算改革就是要看住政府的“钱袋子”

　　中国改革：新河的预算改革到2007年已经持续到第三个年头，请问当初您推动进行公共预算改革的动机和目标是什么?
　　李凡：进行公共预算改革，有两个最基本的目标。第一个目标，就是要把政府的钱包看起来，第二就是要让政府的预算能够为社会的公共利益使用，也就是公共财政的问题。现在谈第一个，中国各级政府的预算，从来就是自己制定、自己花钱，不向人大代表交待，就更不要提向老百姓公开了。许多地方政府的预算，就是几个主要领导知道，其他的人都不清楚。虽然每年开人代会时也向人大代表公布预算，其实这个预算，也不是政府真正的预算，花钱的细节，人大代表仍然不知道。连预算都不向人大代表公开，就更不要提对预算的监督了。由于政府的预算不受监督，所以这几年来各级地方政府都是想怎么花钱就怎么花钱，而且也建立了大量的小金库，审计署就曾审计出大量这样的问题，这是造成中国政府腐败的一个主要原因。再谈公共财政的问题，所谓的公共财政，就是政府从纳税人那里收来的钱，应该用在纳税人身上，政府的开销，如行政、教育、卫生等都应该考虑公众的需要而不是根据自己的需要随便花钱。根据公共财政的概念，政府应该多发展教育和公共卫生，为纳税人提供公共品服务。这些钱应当如何使用，要听公众的意见，依据公众的需要，而不是政府想当然地来决定。
　　中国改革：据了解，目前公共预算改革可谓是遍地开花，在媒体所见报道中，河北、广东、深圳以及黑龙江似乎都有比较好的经验。请您谈谈对目前中国公共预算改革的观察和看法。
　　李凡：预算改革是否成功，要看它是否能够看住政府的钱袋子，能看住，就是成功的，看不住，就是失败的。目前有几种预算改革，一种是纯粹的技术上的预算改革，一种是政治层面的预算改革。如财政部正在推动预算分类项目的细化改革，也就是要让预算能够看得懂，这个改革主要是技术性的。目前有些省市进行了公共预算的改革，省市级人大介入了一部分，但是，进展缓慢，困难很大，主要原因是政府不大情愿进行改革，不大想自己的钱袋子被人大看起来。
　　另外,在一些基层政府进行了参与式预算的改革，也就是让老百姓介入到预算的过程中。这种改革也可以分为两类，一类是政府制定预算的过程中让老百姓介入，主要是建设上的一些项目让老百姓来进行挑选，例如哈尔滨和无锡的区一级进行了这样的改革，人大完全没有介入。另外一种是在人大方面加大了对预算监督的力度，由人大代表和老百姓广泛介入，对政府的预算进行审议、批评、修改，并最终在实行的过程中再进行监督，像我们谈到的新河的改革就属于这一类。这种参与式的预算改革，政治性大于技术性，具有革新意义。从中国的实际情况来看，县乡两级比较适合进行这种比较广泛的群众参加的参与式预算，应该加以推广，省级可能会比较难。

新河试验的突破性意义在于启动了基层人大的改革

　　中国改革：公共预算的改革如何走出技术性改革的局限？新河的具体做法是怎样的？它的突破性意义何在？
　　李凡：在当前中国的政治体制之下进行公共预算改革，就是要对现有的政治结构进行调整，尤其要充分发挥人大的作用，并以加强人大的作用为核心，调整当前的治理模式。依据国家预算法，真正落实人大对于政府预算的审查、批准和监督职能，使政府在预算过程中必须接受人大的监督，只有这样发挥了人大的作用，公共预算才能成立。
　　新河的参与式预算，是由经过选举产生的民意代表——镇人大代表直接参与政府的预算过程，事先将全体预算向镇人大代表和老百姓都公开，实行让人大代表充分讨论并且在和政府对话的基础之上提出镇人大代表的修改意见，根据这样的意见，政府和人大联合召开办公会议，修改预算的方案，调整有关内容，然后再交给人大，重新审议。这样通过的镇政府的预算，由于在预算的过程实行了透明和参与的做法，将原来政府拟定的只有少数人知道、而人大只负责通过的预算，改变成了人大代表真正的参与，并向社会公众公开的预算。这样的预算过程就真正具有了公共预算的概念。目前中国的一些地方政府也在进行公共预算改革，但是仍然是由政府主导，而人大没有改变所谓的“橡皮图章”的地位，这样的改革并不是真正的公共预算的改革。
　　新河的改革中突出了人大的作用，用地方官员的话讲，就是激活了处于死机状态的人大，启动了基层人大的改革，也就是在预算的过程中充分发挥人大的作用，让人大能够起到对政府制衡的作用。在新河的改革中，实际上将预算的最终决定权交给了人大，这在中国的基层政治改革当中是第一个这样做的。
　　中国改革：新河预算改革最值得关注的是什么？它给温岭的基层民主改革带来了怎样的想像空间？
　　李凡：最值得关注的是新河改革所建立起来的一套制度和程序。为了推动预算改革，由人大通过，去年就制定了预算改革的实行办法，今年仍然沿用这个办法。这个办法对于建立财经小组这个制度有明文的规定；对预算通过的过程也给予了详细的规定，例如规定了在人代会开会前就要将预算公布出来，谁都可以看；而且规定了民主恳谈的程序，也就是要老百姓参加，对预算内容发表意见；在人代会开会期间，明确规定了大会、小组会议及政府和人大修订预算的联席会议，同时也规定了代表有权力提出预算修正案的办法和投票表决的办法。这些制度化的建设应该是新河预算改革的重大成果。目前，温岭市人大考虑在新河预算的程序的基础上，制定出一个温岭市人大有关乡镇财政预算的程序，以便于2007 年年内在全市进行推广。

参与式预算是发展中国基层民主的新平台

　　中国改革：众所周知，现代民主的核心要素是选举。在温岭的实践中，民主恳谈也好，预算民主也好，都没有触动到基层选举制度改革，在这个背景下，怎么理解温岭民主恳谈和基层公共预算改革对推动中国社会基层民主政治改革的意义？
　　李凡：这个意义有两个方面，前面已经提到，就是启动了人大的改革，把人大代表手中的橡皮图章改成了一个比较硬的图章，塑料图章。这样人大代表就可以对政府有比较实际的制衡权力，这样的改革在中国的政治改革中有非常重要的意义。第二点是从宏观角度看，中国的基层民主现在困难比较大，从以前我们关注的选举来看，发生了很多问题。例如农村选举现在困难重重，争议很多，而且没有有效的法律途径解决选举中的冲突，而基层人大代表选举就更加困难重重，几乎选不下去。这样，中国基层民主的发展就急需有一个新的领域，有新的突破，使得政府和老百姓两个方面都可以将这个民主发展下去。地方政府公共预算改革，特别是参与式预算改革，就是这个新的平台，既可以让老百姓广泛地参与，监督对政府最有利害关系的钱袋子，也就是对政府的行为进行有效的监督，也可以广泛地推动人大的改革，并在改革的过程中把人大本身改变成更有代表性、更能为老百姓讲话的民意代表。而从政府官员的角度，也不会像要丢官那样对改革满怀反感并进行抵制。从公共预算切入可能是一个策略上比较中间性的、既得到老百姓支持又容易获得政府认可的改革。这样的人大、政府和老百姓三方面都参加的改革会有效的推动中国地方政府的治理改革。
    从政治理论的角度看，民主的核心价值中除了选举之外，同样也包括机构（institutes）的建设，所谓民主制度的建设就是要有有效的多种机构之间的制衡，也就是机构之间可以互相监督，一个机构有问题，其他的机构可以加以补充和纠正。这种制度的建设和完善在民主理论中的价值是和选举同等的。而新河的预算改革就可以看成是一个老百姓积极参与地方政治，而通过人大和政府之间的互动来加强人大的作用，把广泛的民意进行体制内转化，建立起制度化的结构来加以实现的过程。在这个过程中，既鼓励老百姓的积极参与，而又有制度化的机构吸收老百姓的参与，从而形成了一个制度化的参与过程。这是中国民主发展的一个方向。