公共预算改革的路径和技术

文/蔡定剑  中国政法大学

    公共财政是现代民主政府的根基。没有公开、透明的公共财政，就不可能有为人民服务的政府；没有公共财政必然会出现不公正的贫富差别；没有公共财政必然会出现体制性腐败。我国当前很多社会问题都与公共财政的缺失有关。建立公共财政制度是当前我国法治政府建设的当务之急。
　　什么是公共财政？就是指政府的收入都必须依法统一行使，收入和开支必须依民主的程序决定，财政必须用于公共目的，向社会公开并受社会监督。公共财政的核心是代议机关掌握国家的预算权。
　　所谓预算权，就是任何一个政府机构要花钱，首先必须获得立法机关的审查批准。立法机关的决定拨款权是为人民控制钱袋的公共权力，这是预算权的核心。预算权主要包括：议会有权收税，只有由公民选举产生的代表机关向公民收税才是合理的；议会有权决定预算的总额；议会有权决定政府项目的分配，并确定政府各部门获得多少资金，这是最基本的一种预算权；公众有权通过听证和其他途径参与预算的决策；议会有权对预算进行监督，如对预算执行进行审计，还可召开监督听证会，并且可调查行政机关资金使用活动等。

预算黑洞

　　我国预算制度存在的主要问题是预算破碎而不完整。首先是存在大量的预算外资金，各地方政府平均只有约50%的钱受预算控制，预算外资金不通过人大，甚至不受政府财政部门的统一控制。各机关有自己的小金库，有办法挣钱以增加单位的福利。不同的国家机关收入差别达二、三倍之多。中国的财政部门没有成为真正意义上的核心预算机构。近年，虽然强调预算外资金也要纳入审议，每个部门的预算外资金虽然进了笼子，但没有真正统筹，财政部门并不能真正统一调配控制各政府部门的资金。
　　具体说，当前预算存在的主要问题：一是预算编制不科学、不规范、不具体细化，以致人大代表看不清楚提交人大审查的预算资金的流向。二是预算决策过程不民主，预算的决定权在政府而不在人大，人大对预算的审查批准走形式。三是预算不公开透明，预算一直当作国家机密保守。预算不但不为普通老百姓所知，甚至人大代表也不全知道。预算掌握在少数几个领导人手里。所以，预算的随意性强而约束性极差。四是不完整的预算也还是一个软预算，预算基本没有约束力。政府和领导人花钱很少受预算约束，并且计划、政策和预算是严重脱节的。所以，长期以来我们的预算与其说是预算，不如说是审批财政、条子财政。

改革路径

　　目前正在进行部门预算编制细化改革、国库集中收付制度改革和政府采购制度改革。这些改革基本是政府内部预算管理制度的改革，重点是在政府内部建立行政控制。政治控制问题还没有真正进入预算改革日程。
　　预算改革应该从以下方面进行：
　　一要编制一套科学、详细的预算，建立预算账户制度，使每个预算单位都建立详细的预算账户。
　　二要建立一套以人大批准审查预算为基础的、程序化的、有公众参与的民主审查预算制度。在预算提交人民代表大会审查批准程序中，要有人大有关专门委员会提前介入政府预算编制的安排；要有公众参与预算决定的程序安排；重要的预算项目决定应举行听证会。代表审议预算时，一定代表联名可以提出预算修正案。人大代表在人代会审查预算时应保证有充分的时间讨论和辩论。
　　三要加强对预算执行的监督，使之更加科学规范和具有可操作性。常委会审查批准决算和听取预算执行情况报告过程中，要有质询制度，让有关部门接受质询。建立对预算绩效评估制度，设置一套科学的评估指标，对预算执行情况进行评估。预算执行过程中的调整变更要报人大常委会批准，预算执行情况报人大批准，使这些监督从形式变成有效的制度。提高审计机关对预算监督的有效性。
　　整个改革要体现公开透明，实现阳光财政，预算信息公开化、透明化。应该把预算公布在官方媒体和网上，让老百姓能够方便查到预算。我们的口号是，纳税人有权利知道预算。

建立预算账户

　　公共预算改革的重要环节是立法机关充分行使预算权力。我国的宪法法律不缺乏人民代表大会的预算权，但缺少实际的预算能力。人大的预算能力包括：
　　具有适当的信息能力。行政机关提出的预算要求必须足够详细，能够回答代表机关对预算的疑问。预算又不能够过细，否则立法机关可能看不懂。行政机关的官员们必须接受立法机关的质询。
　　有工作人员帮助代表机关处理相关信息，使立法者可以掌握这些信息。
　　代表机关要有足够的审议时间。整个预算编制的日程安排要能够让代表机关进行实质性的审议和讨论。
　　立法机关专业化。尤其是面对大而复杂的政府，立法机关更需要专业化。
　　建立公共预算可以从技术层面和政治程序着手。政治程序是指公共预算的制定通过行政部门提出，经过立法机关认真的实质性审查批准，并受到立法机关和社会的有效监督。以上增强人大预算能力的措施并不完全是政治层面问题，而是技术性问题。
　　增强人民代表大会的预算能力，预算的科学编制、分类和细化是一项基础条件。其中，建立预算账户是立法机关控制预算的重要技术手段。国外议会有效控制某一个政府部门的开支，就是通过预算账户或“拨款账户”实现的。
　　什么叫预算账户？简单来说，一个预算账户就是一个财务报告单位，上面记录着在一定时间内，某一个政府部门或该政府部门下面一个单位要从事某一类型的活动以及能够获得的资金。
　　预算账户的内容包括：每一个账户都列出有多少资金；这些资金的使用时限；这些资金是分配给哪个具体的政府部门或者下属的机构；这些资金是用来资助哪一类型的项目与活动所需要的成本。
　　比如在2006年财政年度预算里，美国国会批准了1200个预算账户，这1200个账户涵盖了美国政府所有部门的所有开支。
　　预算账户是整个预算的根本基点和起点。美国预算制定过程是：先由各个政府部门将预算方面的建议提交给美国政府管理与预算办公室；管理与预算办公室在此基础之上再制定一份由总统来提交的预算提案；总统将预算案交给国会审批；国会由各专门委员会进行听证审查，最后交给国会全院会议批准。这一切过程——提请、审查、批准都以预算账户为根本的基点和起点。预算账户作为一个最基本的单位，还是各政府部门用来进行内部财务控制的基本单位。预算账户也是议会对政府预算进行监督的基础，是独立审计员对各部门开支数据进行审计的基本单位。
　　预算账户多少与拨款没有联系。比如2005年美国国防部名下一共有110个预算账户，总预算额是5400亿美元。美国农业部名下预算账户的数目几乎是一样的，但预算总额只有1020亿美元。每一个政府部门名下有多少个预算账户，账户里又有多少资金，都由美国国会通过有关的拨款法律加以规定。如果国会认为某一个政府机关的一些项目、活动和方案应该划分得更细，就可能会增加这个部门名下的预算账户数目。
　　以美国内政部下属的国家公园管理局拥有的预算账户情况为例。美国政府拥有300个左右的国家级公园，这些公园的运营、维护、开发与保护工作，都由内政部下属的国家公园管理局来承担，公园管理局有9个预算账户。每一个预算账户都有自己的名称，看名称就知道里面所包含的活动和项目属于什么性质。国会为内政部的预算具体到每个预算账户。
　　中国公共预算改革应从建立预算账户这样一个技术层面入手，以细化预算；通过预算的公开化和透明化，促进全社会对预算的监督。技术方面的改革将会引起政治层面的改革。使预算完全置于民意机关的控制之下，是现代民主政府的基本要求。