现代议会的预算修正权力

文/马 骏  中山大学政治与公共事务管理学院
文/林慕华  广东商学院财税与公共管理学院

　　
　　中国的《预算法》及相关法律、法规，没有赋予人大预算修正权，这成为制约人大在预算过程中发挥作用的一个瓶颈，限制了人大预算监督作用的发挥。因为，没有预算修正权，使得人大只有两种选择：整体否决或整体通过预算草案。前者在中国的政治体制下，既不现实也不必要。而后者使得人大的预算审批权无法真正落到实处。因此，在未来的《预算法》修改中，应该赋予人大预算修正权。
    在现代公共预算中，支配“钱袋子”的权力是属于代议机构的最重要的权力。但是，预算都是由政府首脑汇总后提交议会审查的。因此，衡量议会权力的一个指标是议会能否修改或在多大程度上修改政府提交的预算。可以说，预算修正权是现代议会的核心预算权力。
　　综观世界各国，大部分国家都允许议会修改政府预算，但是，各国的情况是不同的，预算修正权有大有小。本文尝试回答如下几个问题：现代议会的这一核心预算权力具有怎样的特点？各国议会的预算修正权有什么不同？为什么要对议会的这一核心预算权力进行限制？

预算修正权的种类及特点

　　各国赋予议会的预算修正权主要有三种：（1）没有限制的权力，即议会可以向任何方向（增加或减少）改变收入和支出而不需要政府同意。绝大部分总统制国家都是这样的。（2）有限制的权力，即议会可以在某些确定的限制内修正预算，通常是和增加总支出联系在一起的。绝大部分议会制国家都属于这种类型。（3）平衡预算权力，即只要有一个制衡机制来确保预算平衡，议会就可以增加或减少支出或收入。综观当前世界各国，议会的预算修正权呈现出两大特点。
　　首先，议会制和总统制国家之间存在着很大的差别。一般地，总统制国家赋予议会很大的修改预算的权力。在一定程度上，这一权力几乎是无限制的权力。当然，这种修改权通常要受行政否决权的制约。在美国，国会能够在法律规定的某种一般限制内对政府预算提出建议和修正。相比较之下，虽然绝大多数议会制国家允许议会拥有预算修正权，但是这一权力并没有对预算构成普遍的影响。例如，在英国和澳大利亚，预算修正案极少通过，而且影响也相对比较小。
　　其次，绝大部分议会制国家的议会都拥有“有限制”的预算修正权，只是在不同的议会制国家，这一权力的大小是不同的。在此，我们可以看到两个极端。在德国，如果议会的修正是增加收入或减少支出，那么就不需要政府同意；如果是减少收入或增加支出则需要政府同意。而且，议会修正案对于收支规模的影响是非常巨大的。例如，1988年，德国议会的预算委员会就成功地将总支出削减了42亿马克，同时，在法案间转移了超过170亿马克的支出。同样，印度的议员可以减少支出和改变收入，但是，增加支出则需要总统的建议。但在英国和澳大利亚，不仅议会修正案很少获得通过，而且修正案导致巨大改变的情况也是罕见的。在英国，下议院或者不能增加支出，唯一合法的修正权力是减少支出或取消一项税收或关税。澳大利亚议员可以减少支出或收入，但是，只有政府同意才能增加支出或收入。在澳大利亚，最大的一次修正案发生在1995年，该修正案导致了250，000澳元的资本支出削减。
　　虽然通常都会对议会增加支出进行限制，但是减少支出在所有议会制国家都是通行的。并且，虽然存在各种不同的限制，但是改变税收通常也是允许的。表1总结了82个国家的议员修正政府预算的权力。从这个总结中可以看出，绝大部分国家的议会都对政府预算拥有不同程度的修改权。

议会机会主义：对议会预算权力限制的原因

　　虽然在现代公共预算中，议会是公共预算的最终决策者，但是，这并不意味着应该赋予议会绝对的、不受制约的预算权力。其中的道理非常简单，不仅政府官员喜欢花钱，议员也喜欢花钱。而且，由于议会是一个权力相对分散的机构，因此，如果赋予议会绝对的预算权力，那么，就容易导致议员对公共资金进行掠夺的现象。
　　在公共预算中充满着各种预算机会主义行为，包括官僚机会主义和议会机会主义。议会在预算上的机会主义行为，主要体现在它不能很好地进行自我约束，从而导致支出的不断膨胀。这主要是因为，议员的一个主要动机是再次当选，为此，他们就必须能在任期内为他们的选区和政治支持者提供某种好处。由于每个议员都有相同的动机，因此，对他们来说，最好的策略就是互相为对方的支出项目提供政治支持，从而就容易在议会的预算交易中形成某种“互惠”规则。这种互惠规则最后就会导致政府支出的增加。
　　当然，对这种典型的公共选择分析，公共预算学者提出了质疑。例如，鲁宾教授（著名公共预算专家，美国北伊利诺伊大学教授）就指出，再次当选对于某些议员来说并不是最主要的，在他们看来，为社区服务是最主要的，他们还非常关心公共和社会利益。另外，即使议员的主要动机是追求再次当选，他们也不一定非要用增加支出来实现目标，因为，减税同样也可以达到目的。最后，某些议员并不担心落选，因而比较能够独立于选区的压力。然而，即使如此，鲁宾教授也并不否认议员之间存在互相为对方的支出项目提供支持的现象，只不过她认为这种互惠交易导致的支出的增加正在减少。
　　议会机会主义在议会支配型预算模式下造成的影响最为严重。从表面上看，议会支配型预算模式似乎是一种最能够确保公共预算实现公共责任的预算制度，但是，这种模式所伴随的预算机会主义最后将损害公共责任的履行。在议会支配型的预算体系中，预算审批权完全垄断在立法部门手中。预算审批权的垄断为议员无节制的开支创造了条件，也使得政府无法约束议会在预算审批上的机会主义行为。因此，现代各国议会，无论其具体制度安排如何，都试图将预算审批权与预算申请权分隔开来，以确保公共资金不被掠夺。
　　总而言之，既然无法杜绝议会预算机会主义，就必须通过各种制度安排，对议会的预算权力加以限制，以使公共支出获得有效控制，并最终达致公共责任的履行。对议员的预算修正权进行一定的限制就是这样一种制度安排。

启示与借鉴

　　通过对世界各国议会所拥有的预算修正权的考察，我们发现至少有两个共同点：第一，预算修正权是现代议会的核心预算权力，其影响着议会的预算能力的大小，因此是现代议会不可或缺的权力；第二，在相当多国家，现代议会的预算修正权受到不同程度的限制。这两个共同点，对于力图通过预算改革构建公共预算体系的中国来说，具有重要的启示与借鉴意义。
　　中国的《预算法》及相关法律、法规，并没有赋予人大预算修正权，这已成为制约人大在预算过程中发挥作用的一个瓶颈，极大地限制了人大预算监督作用的发挥。因为，没有预算修正权，使得人大只有两种选择：整体否决或整体通过预算草案。前者在中国的政治体制下，既不现实也不必要。而后者，又使得人大的预算审批权无法真正落到实处。因此，在未来的《预算法》修改中，应该赋予人大预算修正权。同时，又要借鉴许多国家对于议会预算修正权进行限制的做法，结合中国的实际情况，明确界定人大预算修正权的范围、形式和条件。应该指出的是，落实人大的预算权并不等于将绝对的权力赋予人大。如果人大有了不受限制的预算修正权，那么，公共开支就会失去控制。因为，人大代表们各自代表的地区、行业、阶层、集团等也是想花钱的，如果允许人大代表以增加支出的形式自己提出申请再自己审批，那么，那些满足各种支出要求的项目就容易获得通过，这势必会导致公共支出的膨胀。所以，为了控制支出，在赋予人大预算修正权的同时，必须从制度安排上对人大的预算修正权进行限制。