国内外财政透明度研究成果综述

提高财政透明度, 增强与公共信息交流的“诚实性”和“共同理解性”, 可以促进政府决策的科学化、民主化水平, 推进我国公共财政框架的建立, 提高财政运行效率, 优化财政管理。鉴于此, 认真总结分析中外学者对财政透明度的研究现状及成果, 具有重要的现实意义。

一、国外学者对财政透明度的研究成果综述

( 一) 财政透明度的意义

Kopits 和Craig( 1998) 给出了初始的财政透明度的定义: 向公众最大限度地公开关于政府的结构和职能、财政政策意向、公共部门账户和财政预测的信息, 并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、容易理解并且可能进行比较的, 便于选民和金融市场准确估计政府的财政地位和政府活动的真实成本和收益。他们从制度透明度、会计透明度、指标与预测的透明度等三个方面对财政透明度的含义进行了详细说明。

( 二) 预算的复杂性与透明度

Chari·Jones 和Marimon( 1997) 等从委托代理的角度去研究预算复杂性和透明度的关系, 考察公民作为“委托人”是如何向财政当局、预算支出部门、政治家等从事财政活动的“代理人”施加制约的。Poterba 和Von Hagen( 1999) 则提供了透明的预算程序的例子: 对政府财政政策的每个方面都能提供清晰的信息, 包含有特殊账目的预算和不能把所有的财政活动都合并到一个有约束的预算是不透明的, 反之, 能够让公众获得信息并且参与政策制定和提供合并信息的预算是透明的。

J·E·Alt 和D·D·Lassen( 2003) 认为, 透明的预算程序有四个特征: 一是在较少的预算文件中能够披露更多的信息, 信息容易得到和便于公众监督;二是经验显示, 在进行有征服力的、可信赖的联系中, 起关键作用的, 独立作证的可能性能够促进其透明度; 三是预算用语准确, 用词和分类科学、清晰、意义明确; 四是减少预算项目安排的盲目性和政府的随意干涉性。

( 三) 财政透明度的效应

1. 财政透明度与政府规模。Ferejohn( 1999) 提出了分析财政透明度的理论分析框架。他认为, 透明度的增加, 将有利于选民控制和管理选举获胜的政治家, 从而迫使政治家更加努力地按照选民的利益行事。而这又会使选民愿意将更多的资源配置在公共部门, 从而导致政府规模的扩大。他提出了一个委托———代理模型来证明, 为吸引更多的资源和支持政治代理人能够使选民对他的行为更加了解。

这个模型的一个重要结论是: 透明的环境能够使委托人和代理人的境况都变得更好。这个模型的直观意义是: 透明度增加产生的政治行为的不确定性减少了, 这使选民增加了对在任政治家的信任或选民有能力分辨结果的好坏, 因此选民会提高对公共产品的投资( 即愿意缴纳较高的税收) , 最终导致较大规模政府的产生。哈佛大学的James E·Alt 和哥本哈根大学经济学院的David Dreyer Lassn 对此进行了实证分析。他们根据美国详细的预算信息构建了财政透明度指数, 并以1986 年—1995 年的数据为分析工具, 得出的结论是预算透明度的增加的确加强了政治家的责任感, 使他更加努力地工作, 绩效显著。选民因此对政治家更有信心, 愿意将更多的资源交由政治家掌握使用。其他学者的研究也表明了责任越清晰的地方选民的支持率越高。不断增加的透明度可以使选民很容易区分政府的机会主义行为或随机因素, 也使选民容易把经济成果归功为某些政治家的行为。但是, Persson 等(1997)提出了相反的观点。他认为, 更高的政治责任将会导致较小的政府规模,原因是当政治责任增加时, 政治家的租金减少了,其他情况不变, 那么, 政府的规模就减少了。

2. 财政透明度与政治竞争。Alesina 和Perotti( 1996) 指出, 政治家不会有采纳最透明措施的动力。North( 1990) 认为, 通过政党之间的竞争可能会产生理想财政结果的财政制度。因此, 他们认为, 激烈的政治斗争推动财政透明度的提高。他们的实证分析也表明, 政治斗争和透明度之间是正相关关系, 政治竞争使得选民处罚在任者成为可能, 透明度使得选民能够区分哪些不好的结果是由于政治家的腐败行为或者外部不良环境所引起的。

3. 财政透明度与赤字、公债。Milesi- Ferretti 论证了在一个以财政规划为特色的政体中, 透明度对政府公债和赤字的影响。他考虑了政府为了满足马斯特里赫条约的规定而伪造会计账目的行为。实行财政透明度, 就增加了伪造账目行为被公众发现的概率, 使政府因为没有满足预算规划要求而受到惩罚。这样, 透明度就决定了伪造账目和真实的财政调整的范围。

Shi 和Svemson( 2002) 在一个政治代理模型中指出, 选民希望有才能的政治家当选, 因为他们可以在一定的税收收入和私人消费水平下提供更多的公共产品。但是, 选民的偏好刺激了现任官员通过增发公债、提供更多的公共产品来表明自己的能力。在这个模型中, 财政透明度是由选民观察到债务的时间和程度以及在任官员利用债务来显示其能力的程度决定的。如果财政透明度足够高, 选民就能够观察到官员的这一企图, 从而抑制官员利用公债来表现能力的行为, 降低公债的发行规模。J·E·Alt 和D·D·lassen ( 2003) 发展了Shi 和Svemson 构建的关于债务积累的模型, 用来分析财政透明度在公债积累过程中的作用。在这个模型中, 他们利用OECD 国家中的19 个国家的数据验证, 得出了三个结论: 一是更高的财政透明度能够减少债务积累; 二是偏好较低公共支出水平的右翼政党有着比左翼政党更高的财政赤字; 三是政党之间的政治分歧越大, 公债规模就越大。

4. 财政透明度与财政绩效。Milesi—Ferretti 和Hau erberg etal( 2001) 的研究表明, 在欧洲, 一些国家的财政绩效和财政透明度直接相关。Alesina etal( 1999) 则得出结论, 在拉美国家, 财政透明度和财政绩效只有间接的关系。

5. 财政透明度与效率的关系。D·Heald( 2003)把财政透明度与效率的关系分为两种情况: 一是悲观主义。当透明度几乎为零时, 效率处于一般程度;随着透明度的增加, 效率提高; 但超过一定程度时,增加透明度反而会降低效率, 甚至会比透明度为零时的效率还要低。这种观点的含义是, 透明度能够阻止“内部人”的欺骗和腐败, 但过分的透明度会导致过分暴露, 从而导致效率的损失, 因为它会带来较高的交易成本和极端的政治性。二是乐观主义。当透明度几乎为零时, 效率很低, 随着透明度的增加效率逐渐提高, 到一定程度后, 随着透明度的增加效率开始下降, 但仍然比透明度为零时效率高。极端乐观主义认为, 透明度的正效应总是要大于其过分暴露的负效应。

6. 财政透明度与媒体的关系。Besley 和Prat( 2001) 指出, 政府透明只是把信息传递给选民的必要条件而非充分条件, 还要依赖媒介部门的作用。Abrend( 2002) , Brunetti&Weder( 1999) 通过对不同国家的横截面数据分析指出, 媒体自由度, 包括对媒体披露内容的法律管制、来自政治和经济上的影响、媒体的受抑程度等在内的综合指标高的国家,政府的腐败程度也低。Djankov etal( 2002) 对97 个国家的媒体企业(报纸、电视)的抽样资料进行了分析。结果表明, 国有媒体比例高, 将有可能妨碍媒体整体自由, 并最终给政治自由度和成熟度以及政府透明度带来负面影响。但是否媒体私有化显著的地方财政透明度会更高, 这一观点目前还没有获得明显的证据支持。

( 四) 财政透明度的限制

Hood( 2001) 认为, 透明应该有所限制, 因为它可能会破坏某些支持社会正常运转规则。而且, 当某一领域存在不可调和的冲突时, 过度的透明会阻碍政治联合的形成, 从而不利于问题的解决。Hood认为, 擅自公开信息应该予以抵制, 因为它的作用是阻碍而不是促进有效率的财政透明度。ONeil( 2002) 还认为, 透明度和信任之间的关系是复杂的, 过分地依赖透明度也许会损害信任。如果缺少一定的忠诚度和组织结构, 组织就无法有效运作。要使民主制度完全起作用, 就必须增大政府机构的信任程度, 这就可能要对完全公开予以一定限制。

二、我国对财政透明度的研究成果综述

( 一) 我国财政透明度研究进程和现状概述

我国财政透明度研究的进程是从20 世纪90年代开始启动的。1999 年6 月, 国家审计署代表国务院在第9 届全国人大常委会第10 次会议上所作的《关于1998 年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》被认为是引发我国财政透明度问题的首要事件。该报告真实地公开了中央政府预算执行中存在的一些严重问题, 如国家重点投资项目因决策失误和管理不善而导致严重的经济损失,挪用、挤占社会保障资金、专项资金、救灾款物等现象普遍且严重, 一些企业单位尤其是非银行金融机构隐匿收入、偷逃税收、账外设账、私设“小金库”和挥霍浪费等问题仍十分突出, 等等。之后, 全国人大常委会要求从2000 年开始, 中央政府各部委应在政府整体预算之外单独向其报告本部门的预算。由于部门预算包含了更多的政府预算信息量, 因而其实行可以被看作是我国加强财政透明度的行为。除了部门预算外, 近年来财政领域中推出的其他一系列举措, 包括建立国库集中支付制度、按国际规范改进政府预算分类和预算科目、推行集中性的以公开招标为核心的政府采购制度, 以及定期出版《中华人民共和国财政文告》, 也从不同侧面推进了我国财政透明度完善的进程。尽管如此, 目前我国的财政透明度与国际货币基金组织的《财政透明度良好行为准则》的要求相比, 还是很低的。

从全球视野看, 无论与发达国家还是与国际性组织( 如IMF) 或地区性组织( 如欧盟) 相比, 目前我国的财政透明度仍处于一个十分落后的阶段。我国在财政透明度方面与国际规范相比, 差距表现在其主要项目基本上都不能满足IMF 在《手册》中确定的最低标准和相应的实施要求。王雍君在将我国财政透明度与IMF 最低标准要求进行比较后, 得出的结论是, 目前我国的财政透明度在主要指标上都与国际货币基金组织最低标准存在差距。而且这一研究成果与一些相关的调查报告的结果基本相符。普华永道( Price Waterhouse&Coopers) 在2001 年1月发布的关于“不透明指数”的调查报告中, 选择了腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制5个方面“不透明指数”进行评分和排序, 我国在所有被调查的35 个国家和地区中被列为透明度最低国家:“不透明指数”高达87, 远高于最低的新加坡( 29) 和美国( 36) 。

( 二) 国内学者对财政透明度的研究成果综述

关绮鸿( 2002) 将财政透明度的基本内容体系归纳为信息的产生、信息的公开披露和公开信息的形成机制等三大内容, 并分析了政府财政信息需求的协调导向模式和效率导向模式, 以及政府财政相关信息供给的自我报告模式、他人报告模式和问题报告模式。认为直接影响财政透明度高低的三个决定因素是: 政府财政相关信息的需求、相关信息的供给以及提高财政透明度的策略。王雍君( 2003) 分析了财政透明度的推动力量,以及我国的差距与原因, 并提出了我国未来努力的方向。他认为除了政治与文化层面的努力外, 我国推动财政透明度的进程应参照某种适当的国际性规范, 并考虑到我国的具体情况予以推动。

王满仓、刘辉( 2004) 研究认为, 财政透明度主要是指政府向公众公开政府的结构和职能、财政政策目标、公共部门账户和财政预算等信息的程度。而提高财政透明度和效率就必须参照国际统一性的规划, 构建科学的财政管理体系。

张俊伟( 2005) 研究了提高财政透明度的障碍与困难。认为在近期内, 我国应着力于增加披露的内容。如公布政府结构图, 明确各部门、各单位在提供公共服务方面的责任; 公布确定的财政收入、财政支出的依据; 披露国有经济的运营、保值和增值情况; 细化部门预算的编制, 减少年初资金预留; 提高财政信息的发布频率等。

余红艳( 2005) 研究了财政透明度与公共财政以及市场经济的相关关系, 提出我国研究财政透明度的重要性。而财政透明度主要体现在预算制度上。提高财政透明度应按照公平、透明的原则重新构建我国的预算制度。

王满仓、赵守国( 2005) 对财政透明度的基础理论进行了分析。认为, 财政透明化作为治理变革的核心,对于政府治理效率的提高有积极性影响。为了适应经济全球化发展的趋势, 在更多领域内参与国际竞争合作, 就必须规范政府行为、实现政府治理再造。

张益斌( 2006) 认为, 理解财政信息透明度, 应当抓住财政信息是一种特殊的公共产品这一本质。其供给者是政府, 需求者是公众。由于不对称信息的存在, 使得政府与公众的财政信息供求背离均衡点。提高财政信息透明度, 就要通过一系列的制度安排, 去努力接近财政信息供求均衡的理想状态。

( 三) 国内对财政透明度的理论研究综述

1. 财政信息是一种特殊的公共品。政府的各项财政统计数据, 财政分析预测报告等, 都是社会成员能够免费获得的公共信息商品。在使用上, 财政信息的获得并不是排他的, 而是可以相互兼容的。也即是说, 财政信息产品能够被无限多次地划分,但无论划分多少次, 被划分的财政信息产品的内容都不会因此而损耗。财政信息产品数量和质量与财政信息产品的使用频率和使用目的无关, 这就构成了财政信息产品成为社会公共产品的基础之一。而且由于经济行为的效用最大化需要掌握必要的信息, 在这些信息的指导下开展活动, 这样就为其他代理人获得信息提供了条件。其他代理人根据这一原则, 通过观察就可以获得其所需要的某些信息。所以, 隐含信息的经济行为构成财政信息, 使其成为公共产品的另一个重要基础。

2. 财政信息的供求模型。既然财政信息属于一种特殊的公共产品, 那么也就有财政信息的需求和供给。财政信息的需求方是公众, 供给方是政府。对于需求一方讲, 公众愿意缴纳税金和花费成本了解财政信息, 是为了获得边际收益, 或个人的边际效用。信息价格越低, 需求量越大, 财政信息供给一方的政府, 根据提供财政信息所获得的收益决定其供应量。显然, 财政信息的价格( 成本) 越高, 对财政信息的供给越多, 而对财政信息的需求越小。当供需平衡时, 财政信息的需求曲线和供给曲线的交点就是政府与公众的均衡财政信息量。在信息完全对称的情况下, 根据以上的财政信息供求模型, 政府和公众是可以达到财政信息的供求均衡的。但由于信息不对称的广泛存在, 使得这种均衡状态打了折扣, 背离了理想状态。所谓提高财政信息透明度, 实际是指通过一系列制度安排, 去努力接近财政信息供求均衡的理想状态。

3. 委托———代理理论。在更多情况下, 提到透明度, 其着眼点在于信息的不对称。经济学中将存在“信息不对称”的状态定义为“缺乏透明度”、“不透明”。这意味着透明度的提高, 将改善各种经济主体往来关系中所存在的“信息不对称”、“信息不均”的现象。在委托代理关系中, 信息不对称是造成代理问题( 逆向选择、道德风险) 的根源。因此, 通过提高透明度来改善信息不对称, 可望有助于解决上述代理问题, 并进而强化对“代理人”治理。在民营机构里,企业( 经营者) 是“代理人”, 投资者( 股东) 是“委托人”, 从二者的这个关系上讲, 企业向投资者或顾客公开信息, 就是提高透明度。在政府部门中, 政府( 政治家) 是“代理人”, 国民( 选民) 是“委托人”, 政府对国民公开信息, 可以提高政府活动的透明度。因此, 无论是民营企业还是政府机构, 在其他条件一定的情况下, 要提高其透明度, 都应致力于加强对“代理人”的治理。但是, 提高透明度的重要性, 也就是治理机制强化到何种程度, 将因“委托人”所采用的治理机制的不同而不同。

4.“退出”和“发言”两种机制。对组织机构进行治理的机制主要有两种, 即“退出”( exit) 机制和“发言”( voice) 机制。“退出”治理机制是指, 当“代理人”采取有损“委托人”利益的行为时, 委托人将通过中止与“代理人”之间关系的做法来进行制约。“发言”治理制度是当“代理人”采取有损“委托人”利益的行为时, 继续维持相互的关系, 但“委托人”通过向“代理人”提出不满, 进行干预来加以制约。在“退出”机制里“委托人”是否“退出”取决于“代理人”的绩效, 因此, 对“委托人”而言, 有关绩效产生的过程及结果的信息并不重要。但在“发言”机制中, 在“代理人”绩效很差的情况下,“委托人”只能通过提出不满, 而不是用替换“代理人”的方式来促使其提高绩效。因而,“委托人”需要调查验证“代理人”绩效不佳的原因, 甚至是其绩效产生的整个过程。所以,使上述调查验证成为可能的信息公开及提高透明度, 对于“发言”形式的治理机制来说, 其意义远比“退出”形式的治理机制重要。

从治理的观点来看, 作为委托人的一国国民,即使不满意代理人———政府的所作所为, 也不能离开这个国家和地区, 或者退出的成本非常高, 难度非常大。因而, 国民唯一的治理机制就是“发言”。对政府进行制约时无法施用“退出”的选择权, 这是研究政府透明度关键的一点。要依靠这种途径来提高政府活动的绩效, 就必须着眼于政府活动的过程,拥有政府活动的信息。这就要求对国民进行信息公开, 提高政府活动的透明度。

参考文献:

〔1〕国际货币基金组织.财政透明度[M].人民出版社, 2001年12 月1 日第1 版.

〔2〕国际货币基金组织.财政透明度良好行为准则[M].经济出版社, 2002 年8 月第1 版.

〔3〕谢平, 程均丽.货币政策透明度的基础理论分析[J].金融研究, 2004 年第5 期.

〔4〕程晓佳.财政透明度与政府会计改革[J].会计研究, 2004年第5 期.

〔5〕张俊伟.我国财政透明度现状与完善对策[N].中国经济时报, 2004 年11 月8 日.