国外政府预算理论对中国政府预算改革的启示

[摘要] 　我国政府预算改革刚刚起步,如何更好地规范我国政府预算以适应市场经济发展的要求是一个亟待研究的重要课题。本文将国外理论界对政府预算的理论研究与实践探索进行系统的归纳与总结,从中梳理出对我国政府预算改革有所启示和依据的相关理论,以期对我国市场经济体制下的政府预算体系的构建能起到推动作用。

[关键词] 　中国政府预算改革;国外理论研究综述;改革路径

随着世界经济一体化和我国市场经济的不断发展,我国政府预算已远远不能适应这一形势发展的要求,如何对政府预算进行改革,已成为当前我国市场经济体制改革的一个重要课题。在我国政府预算改革才刚刚起步的情况下,为了避免走弯路,就有必要借鉴世界发达国家在预算理论研究及实践中的一些经验。因此,将国外理论界与实际工作部门关于政府预算理论研究和实践探索进行系统的梳理和归纳,从中总结出对我国政府预算改革有所启示的经验有着重要意义。

一、对我国政府预算改革有所启示的国外预算理论综述

政府预算研究在西方国家的兴起,经历了大约300年的发展历程。从理论沿革角度,可以认为,当代西方政府预算理论是从19世纪到20世纪30年代初自由市场经济时期的预算管理理论,以及20世纪30年代到60年代初的政府预算调节经济功能理论的基础上发展和完善起来的。这其中对我国目前的和未来的政府预算改革有所启示和依据的相关理论主要有渐近预算理论、尼斯坎南官僚预算最大化模型、“软预算约束”理论、公共决策中的“排队”理论、费用论、报酬论和整体政府论等。

政府预算渐近主义兴起于20世纪60年代中期,开山之作是瓦尔达沃斯基(ArronWildavsky)的《预算过程的政治学》和芬劳(Richard C. Fenno)的《预算的力量》。在芬劳和瓦尔达沃斯基的努力下,公共预算的理论建构有了突破性的进展,渐进主义学派风靡,一度成为公共预算中占据支配地位的主流理论。

首先,它建构在对人类行为的一个现实主义前提假设之下,即预算者只具备有限理性。其次,经过30多年的理论探索,渐进预算理论已经建立了很多有价值的假说,并且有些假设已经经过不少经验事实的验证。最后,它的很多研究结论都是开放性的,并已经被制度研究方法借用。然而,渐近主义有一些天生的缺陷,所以渐近主义预算理论产生伊始,就有了不同于渐近主义的政府预算理论与实践的探索。到20世纪80年代,不少公共预算专家,像鲁宾(Rubin)和勒娄普(Leloup ) ,不满意渐进主义和公共选择理论对预算的解释,提出了研究公共预算的其他路径———政策过程模型或宏观预算模型。改革渐近主义的实践早于渐进主义理论。力图打破渐近主义束缚的实践,首先始于20世纪60年代中期的规划- 计划- 预算制度( Planning ProgramBudgeting Systems,简称PPBS) 。实施PPBS的代价太高, 1971年,尼克松政府废除了PPBS,采用了目标管理办法(ManagementBy Objctives,简称MBO) 。由于“水门事件”的影响,MBO又为零基预算法( Zero - Based Budgeting,简称ZBB)所取代。1989年乔治·布什就任美国总统后,引入了“弹性冻结政策”来平衡预算,由于“弹性冻结政策”过分依赖于高经济增长和低税率,出台不久便告失败。1997年,克林顿总统时期,国会又通过了《平衡预算法》(Balanced Budget Agreement) ,努力缩减赤字,取得了较好的成果,但又因美国经济的衰退及“9·11”事件而化为乌有。我国改革渐近主义预算的最初尝试始于20世纪80 年代末期的“零基预算”改革,但系统的、具有实质意义的改革则始于1998年以来的部门预算改革。

2. 与渐进主义学派并存于60年代的,还有公共选择理论中的预算理论。公共选择学派的理论家创建了两个最重要的预算模型:中间投票人模型和尼斯坎南(Niskanen)的官僚预算最大化模型。前者是一个关于公共产品需求的模型,后者是一个供给的模型。尼斯坎南的官僚预算最大化模型描述了政治家和官僚在预算交易中的关系。尼斯坎南有两个基本假设:一是官僚一直在争取预算最大化;二是官僚通常能实现预算最大化。基于这两个假设,尼斯坎南建立了官僚预算最大化模型。1974年,米格和柏兰格对该模型进行了修正。他们认为官僚最关心的是自由裁量权,从而是追求自由裁量的预算(即收入超过最低成本的部分)最大化的。当然,他们也指出,自由裁量的预算是以丰裕的总预算资金为基础。尼斯坎南后来也认为,官僚的效用是自由裁量的预算和产出的函数。在过去的30年里,大量经验研究对尼斯坎南主要假设与结论进行了全面的验证,但大多数的这些经验研究都没有能为尼斯坎南模型提供支持。3. 软预算约束是指政府预算无法对政府行为形成强有力的约束力。一般来说,市场经济下政府公共服务是无偿提供的,必须靠财政拨款,因此,财政预算是约束政府行为强有力的手段。

它既规定了政府服务的内容,也规定了政府公共服务的质量。而软预算约束限制了这一作用的发挥。软预算约束主要表现为政府行为失去控制、财政支出失控和预算失控。产生软预算约束主要是由于公共资金分配的不公平性,预算外资金的存在和财政支出中的“粘滞性现象”。软预算约束理论告诉我们,政府预算的核心是公平分配预算资金和全面控制支出部门的收支。公平和全面是贯彻在政府预算制度建设的基本问题。然而,政府预算制度的建设却往往歪曲了这一原则。从美国50年代的分项排列预算、项目计划预算,到我国的基数法预算,人们都在自觉不自觉地歪曲“办事原则”和“效率的原则”。同时,如何有效地削减“过时机构”的预算,也是政府预算的难题之一。

4. 公共决策中的“排队”问题是由公共资源短缺所引起的。

解决资源短缺的基本方法是竞争,是一种重要的“排队”方式,也是提高资源配置效率的基本途径。一般来说,政府支出可根据“效率规则”和“权力规则”两种规则排队。按效率规则排队就是按效率原则来确定哪些公共需求应当列入现实的政府供给范围。权力规则也称为权力竞争规则,权力竞争的根本问题是公共选择,但公共支出项目选择往往更取决于政府决策。而政府决策的特点,一是决策取决于少数精英,二是决策后果很大程度上取决于他们各自所处的领导地位和决策集团之间的利益分配。这种决策通常使用的“排队”方式是,为了获得通过,项目支出单位必须找到上层领导,“拍脑袋、批条子”,召开相关会议等。由于这种决策违背了公共决策的程序,就难以避免决策中的随意性,出现了许多决策失误。

5. 费用论认为政府预算是实现公共服务的一种成本或投入,即公共服务费用。政府是一个公共服务机构,或者称为公共事务管理机关,政府事务的公共性决定了只有政府才有资格承担,而公共事务的公共性也决定了政府服务的无偿性。财政是政府资金供给的专门机构,其任务是为行政事业单位提供资金。因此,按费用论的观点,政府预算的目标是维持政府的存在,政府预算的分配应当首先考虑人员经费,即保证各行政事业单位的存在,其次才是办事。这叫做“先吃饭,后办事”。

6. 报酬论是以社会上存在着两大部门———公共部门和私人部门,两部门之间发生着商品和劳务交换为其基本前提的。报酬论基本论点有两个:税收是政府的价格,政府预算是购买各项具体公共产品的价格。从报酬论的观点看,财政并不是一个部门,而是政府总体活动中的一个基本方面,即政府的理财活动。政府向行政事业单位拨款,并不是为了维持其存在,而是为了购买其劳务产品。因此,行政事业单位的人数并不是政府拨款的依据,而应当以他们向社会提供了多少效用为拨款依据。

7.“整体政府”是由英国、新西兰等国家针对部门权力扩张、严重的官僚主义等问题提出来的。它源于“委托论”。委托论表明,政府是一个有机整体,而不是部门的机械组合,政府内部应根据委托- 代理关系来建设。部门不是天生的,也不是独立的“单位”,即利益实体,而是赋权的结果。因此,部门必须自觉维护政府整体利益,也不允许有独立于政府的“特殊利益”存在。

二、对我国政府预算改革有所启示的国外预算理论评价

官僚预算最大化理论、“软预算约束”理论、公共决策中的“排队”理论及费用论使我们更加深刻地认识到我国现行政府预算存在的弊端、加大政府预算改革的必要性与紧迫性。尼斯坎南模型告诉我们政府预算具有膨胀的趋势,政府预算在失去约束的条件下,官员们追求高预算是一种必然选择。“软预算约束”理论告诉我们政府预算核心是公平分配预算资金和全面控制支出部门的收支。公共决策中的“排队”理论告诉我们由公共资源短缺所引起的“排队”问题若按“权力规则”来进行,就难以避免决策中的随意性、缺乏公开性和透明度。费用论告诉我们依其而设置的要素预算无视支出的结果如何,“先吃饭,后办事”,且预算支出的分类极易重复,使预算缺乏计划性和科学性。而我国现行的政府预算在各个方面不同程度地存在这些理论所揭示的问题。这些问题的解决必须通过法律和制度,建立起对于政府官员和预算支出的约束机制。

报酬论能使我们建立起效率是衡量政府是否有效提供公共服务的基本标准的理念。整体政府论让我们认知政府内部实质上也是一种委托代理关系,各部门不是利益实体,而是赋权的结果,因此,预算应具有全面性、公开性,以利于委托人的监督检查。这两种理论在一定程度上可以解决上述理论所揭示的问题。渐近预算理论虽然有其天生的缺陷,但它建构在对人类行为的一个现实主义前提假设之下,即预算者只具备有限理性。而且经过30多年的理论探索,渐进预算理论已经建立了很多有价值的假说,并且有些假设已经经过不少经验事实的验证。循着渐近主义理论的基本内核及发展轨迹,政府预算改革选择先易后难、渐近推进的路径是有效的。即只有在建立了一种对于成本或预算投入进行严格控制的预算模式之后,才可以进一步考虑预算产出与结果,并将支出的合理性和绩效与预算联系起来,也才可以考虑将支出的自主权下放给支出机构。

三、中国政府预算改革路径取向

理论指导实践,实践推动理论发展。国外学者在政府预算理论研究方面所取得的成就,为我国确定政府预算改革未来路径取向提供了充实的决策依据。

国外政府预算发展的启迪,我国现实国情的定位,决定了我国未来政府预算改革较为适宜的路径应分为两阶段:现阶段,我国仍然应该以构建传统预算的规范化模式为主要目的,即政府预算必须具有计划性、全面性、公开性和法治性的基本性质;在此基础上去实现以结果为导向的远期规范化预算目标模式,即必须具备新绩效预算的基本特征。当然,这两个阶段不是截然分开的,新绩效预算的实施是以传统预算规范目标模式的形成为前提条件,新绩效预算的实施将促成传统预算规范目标模式的最终形成。将新绩效预算视为我国政府预算改革的远期目标,并不意味着现阶段不做任何努力。恰恰相反,实施新绩效预算需要一些外部条件,它正是在传统预算规范目标模式的形成过程中,才能逐步建立并成熟起来。

这一改革路径的选取是有其现实合理性的。一个国家在选择预算模式时必须考虑自己所处的预算发展阶段。国内政府预算理论研究及改革实践明确了当前我国预算发展正处在规范传统预算模式的阶段。而国外政府预算理论研究进展告知我们,西方国家是在实践了以严格控制预算投入的分配和使用为特征的传统预算模式一百多年之后才引入新绩效预算的。循着政府预算发展的轨迹,我国政府预算改革的终极目标,也必然是新绩效预算的实施。但实施新绩效预算需要一些外部条件,需要在预算制度和政治体制方面进行一些改革,清除那些阻碍新绩效预算实施的体制性因素,也需要解决一些技术性困难。在构建传统预算规范化模式的进程中所遇到的一些痼疾,也可以被新绩效预算所化解。

首先,政府预算改革始终不能真正解决资源配置低效率的现状。我国的部门预算改革已经进行了六年,并已经取得了一些成绩,但是,各级政府在编制预算和分配资金时很少考虑绩效,更很少考虑资金使用后应该实现的结果,而且,对于预算执行的审计也主要是一种常规审计,很少进行绩效审计。因此,预算改革仍然不能真正解决资源配置低效率的现状,所以,应该在以后的改革中逐步引入结果导向的预算。

其次,我国预算过程中普遍存在的支出冲动。在我国现有的预算体制下,由于在资金分配的过程中没有明确要求各个部门或者项目的管理者实现某个明确测量的产出和结果,以及相应的预算责任和管理责任,因此,各个部门都倾向于向财政部门要更多的钱,而且是钱越多越好。新绩效预算通过签定绩效合同来改变支出机构的支出动机的做法有助于解决我国预算过程中普遍存在的支出冲动。

第三,政策过程与预算过程分离问题。政策过程与预算过程的分离是许多国家的政府预算都存在的一个问题,尤其以发展中国家最为严重。在我国,由于政策制定者的预算观念淡漠,这一问题就更为严重。此外,我国部门预算改革虽然将绝大部分财政资金都集中到财政部门,但是,在目前的体制下,财政部门作为预算机构并不能控制政策,因此,也导致了预算过程和政策过程的分离。新绩效预算在实行目标和总额集中控制的过程中采取的一些改革措施,如通过机构改革来整合政策与预算过程、发展和实施自动滚动的多年支出框架等做法,将有助于解决目前我国政府预算存在的这一非常严重的问题。

所以,我国政府预算改革当务之急是落实和执行目前正在进行的各项改革的问题,缩小改革中的政府预算与传统预算规范化模式的差距。同时更新观念,进行制度创新,构造一个支持和强调预算的公共责任与追求绩效和预算支出的货币价值最大化的预算环境,最终实现规范化的政府预算目标模式。

[参考文献

[ 1 ] Wildavsky. Arron, The Politics of the Budgetary Process, Boston: LittleBrown, 1964.

[ 2 ] Richard C. Fenno, The Power of the Purse,Boston: Little,Brown & Co. ,1965.

[ 3 ] Harvey S. Rosen, Public Finance ( 4 th Edition ) , McGraw - Hill, Ine,1995.

[ 4 ] Niskanen,W. ,Bureaucracy and Rep resentative Government, Chicago: Al2dine, 1971.