中国的核心预算机构研究——以中部某省会城市为例

[摘要] 　1999 年预算改革实质上是要建立一种“控制取向”的现代公共预算体制,其重点是在政府内部建立集中的行政控制。然而,能否实现这一目标主要取决于预算改革能否成功地将财政部门转变成真正意义的核心预算机构。通过对我国中部某省会城市的调研发现,预算改革以来,财政部门正在逐渐转变成为一个核心预算机构。但是,由于各个准预算机构的存在,各个支出部门反控制的策略仍然比较奏效,预算过程充满了财政部门无法控制的不确定性,财政部门仍不能称为核心预算机构。同时,财政部门的预算能力仍有待进一步提高。

[关键词] 　核心预算机构;预算权;控制;挑战

1999 年,中国开始进行预算改革,这一改革实质上是要建立一种“控制取向”的现代公共预算体制。现代公共预算体制的控制包括立法机构对政府预算的政治控制与政府内部的行政控制。中国预算改革的重点是政府内部的行政控制,即建立一种以财政部门为核心的集中的行政控制体系,包括:通过部门预算改革将资金的分配权力逐渐集中到财政部门,同时在预算执行中通过国库集中收付体制改革和政府采购建立一种“外部控制”体系,进而使财政部门转变成为一个真正意义核心预算机构。对于中国的预算改革来说,能否成功地在政府内部确立行政控制主要取决于预算改革能否成功地将财政部门转变成真正意义的核心预算机构。

因此,一个非常值得研究的问题是,预算改革后,财政部门是否转变成为一个核心预算机构并能够在政府内部承担起行政控制的功能? 现有文献没有这方面的研究。本文采取案例研究的方法,通过对我国中部某省会城市(简称A 市) 的调研来对这一问题提供一个初步的回答。截止本文调研之时,部门预算改革在我国绝大部分地方政府(包括省会城市) 已经推行了三四年,伴随着改革出现的问题已经在一定程度上完全呈现出来,因此,A 市预算改革的情况可以反映出中国预算改革在建立核心预算机构时面临的各种问题和困难。

一、走向核心预算机构的财政部门

A 市于2002 年正式启动部门预算改革,并形成了“两上两下”的预算编制程序。在这一程序中,支出部门主要是通过“两上两下”程序中的“两上”来向核心预算机构提出其支出建议,以及对核心预算机构的调整甚至对部分支出要求的否决进行申辩。然而,正在进行的部门预算改革所呈现出的控制取向却在减弱支出部门在预算过程中的这种“发言权”。财政部门通过这一程序确立了自己的审查地位,通过下达控制数对部门的支出总额进行财政控制,通过实行综合预算将部门的资金进而活动纳入财政部门的监督范围,通过改变编报方法、细化编制内容、规范审批程序减少部门曾经拥有的支出上过度的灵活性与自由。

在政府领导高层,预算分配权相对集中在市长手中,副市长对预算资金分配权的决定力量有限。虽然,在A市政府网页上有关市领导分工的说明中,市长的分工主要是主持市政府全面工作,主管监察、审计工作,且明确赋予了常务副市长财政管理职责,但是,在部门访谈的过程中,受访者无一例外的表示,A 市财政其实是由市长直接主管的,分管财经的常务副市长实际上只是协助市长管理财政,其他副市长的权力就更有限了。在政府首脑直接主管财政工作的情况下,财政部门就只需要直接对政府首脑负责,如果政府首脑同时也对财政部门首长表示“信任”(一般来说,例外的情况会很少) ,那么财政部门首长就有可能成为行政首长的“自己人”,进一步的结果往往就是财政部门首长的“权力”增加。这种“权力”的增加比较微妙地体现在财政部门首长能够顶住来自其他部门首长的压力,甚至是来自副市长们的压力。在中国,对预算过程的讨论还必须包括“党委”,因为在预算草案形成后,报人大讨论审议前,还必须先经过地方党委常委会的研究审定———尽管对此并没有任何成文的规定。其中,尤以市委书记特别需要关注。在预算资金的分配过程中,财政局长除了要听市长的话,还要听

“书记”(市委书记) 的话。不过,市委书记对预算过程的影响更多是通过这样一种途径,即通过正是工作程序将党委的意见转化为政策、政令并付诸实施以及对政府重大事情的讨论。除此以外,市委书记个人很少直接介入预算活动。与碎片化的省级政策体制和预算体制相比[1 ] ,A 市的这种相对集权的政治结构就比较有助于财政部门实施预算控制。

宪法和预算法均明确赋予了人大预算分配和监督的权力,而且,部门预算改革后各地人大都开始通过审查部门预算来逐步落实这一权力。但是,仅就A 市的情况来看,人大在预算过程中的角色和作用并没有因为预算改革而得到根本转变。人大对预算过程的影响力还是十分有限,对于预算审查并没有真正实现从形式审查向实质性审查的转变,工作的重心还是放在对预算执行的监督上。对此,人大的预算官员将其视为“在大前提下积极开展工作”。所谓的大前提是指服从党的领导,对市委市政府意图的贯彻和执行。在这种情况下,人大对政府及其财政部门的预算监督就比较弱。

在推行部门预算改革的同时,预算执行环节的两项改革,即国库管集中收付制度改革和政府集中采购制度,也在同一时期有序展开。这两大改革在预算执行过程中初步建立起了一种以国库单一帐户为核心的事前外部控制体系,使得财政部门开始能够对发生在整个支出周期的财政交易进行监管。从A 市来看,财政部门作为核心预算机构对整个预算过程都具有“发言权”:从财政总收入预算,即所谓的“定盘子”,到预算编制中通过“两下”对支出部门的控制,到对部门具体项目的审查,再到预算执行中通过国库集中支付形式来监控支出部门的财政资金运行,以及预算执行中对某些项目的调整和追加。这表明,预算改革以来,A 市财政部门正在逐步迈向核心预算机构。然而,财政部门在迈向核心预算机构的过程中仍然面临许多挑战。在随后的几部分中,本文将逐一分析这些挑战。

二、核心预算机构与准预算机构:

预算分配权的竞争

虽然部门预算改革的目标是将财政部门转变成能够在政府内部进行行政控制的核心预算机构,而且,部门预算改革的确也在很多方面强化了财政部门对预算过程的控制能力,但是,财政部门的权力并不是完全意义上的,在财政部门之外,存在一些准预算机构。所谓准预算机构,即是指那些除财政部门以外在预算过程中对一定数量的财政资金拥有分配权的部门[ 2 ] ,如发展与改革委员会(原计划委员会) 、科技局等。这些准预算机构对部分财政资金分配权的获得主要是通过两种途径,一种是由于固有职能的划分所形成的,如计委对基本建设支出的计划和资金分配权,第二种是基于相关的法律法规所形成的,如科技局对科技三项费的分配权。虽然此次部门预算改革并没有从根本上改变核心预算机构和准预算机构间的权力结构,但是,随着部门预算改革的推进,准预算机构还是感觉到了财政部门逐渐逼近的“威胁”。这就逐渐引发了财政部门与准预算机构间的权力竞争与冲突。

(一) 财政部门与计划部门

根据固有职能划分,A 市发改委的法定职责包括:编制市级建设资金计划,对全市建设资金进行统筹规划,统一管理;综合平衡和调度市级各类建设资金,统一安排市级建设资金和建设项目,审核市财力基建项目的概预算。这就明确将资本性支出的预算权赋予了计划部门。通常情况下,财政部门每年都将基建资金切块出来由计划部门自行安排到项目。这就使得财政部门作为核心预算机构的地位比较模糊。几年前,由于A 市发改委掌握的财政资金规模还是很有限的,双方的冲突还不大。这几年来,随着发改委控制的基建资金的规模越来越大,加之财政部门又开始借预算改革之机介入一直由计划部门控制的基建资金管理领域,双方的冲突就出现了。

计划部门控制的基建支出规模上升主要是基于两方面的原因: (1) 国家项目配套资金。近两年,由于国家发改委加大国债资金对中西部地区的投入力度,因此,为了能够争取到这些资金,A 市就支持发改委做国家的项目。项目如果获准,就涉及A 市财政部门要多给予发改委相关配套资金的问题,这就加大了发改委对本级资金的预算权。用发改委的说法就是“, 为了争取国家资金,将财政资金丢到发改委去综合平衡,进而使得发改委规模扩大”( YAF2005. 6. 28 访谈) 。(2) 地方预算外土地收入。A 市基本建设资金的最主要来源是预算外收入中的土地收入,2005 年预算内财政资金在基本建设支出中仅占百分之三左右,用财政部门预算官员的话来说,只是个“零头”。按照发改委(乃至其他支出部门) 的理解,土地收入是有专项用途的,因而发改委基于特定职能也就当然地拥有了对这部分预算资金的分配权。发改委的一位受访者这样总结了发改委的资金来源及其性质:

计委的钱不是财政的,计委的钱来自四块,一个煤炭资金,他自己也卖,再一个土地出让金,再一个还有增容费,再一个来自于财政,财政真正用于地方基本建设的每年仅仅两千万,还盖不了一栋楼。大量的主要是土地出让金,土地出让金今年开始将近7 个多亿了。( YAN2005. 6. 28 访谈)发改委的另一位受访者也极力捍卫本部门对于这一块资金的自主分配权:

如果[发改委]下了计划,我们这个重点工程今年给500 万,我下了500 万计划,你财政只能给500 万,你既不能多给也不能少给，我具体项目多少钱基本上就是多少钱。因为它这个钱是切给计委的,计委提项目,财政不能[管] ( YAF2005. 6. 28 访谈)对财政部门而言,准预算机构的存在肢解了财政部门的预算权,使得财政部门不能对所有财政资金实行统筹安排。部门预算改革以来,财政部门开始在规范项目管理的名义下介入发改委的传统领地,对于一些基建项目的申请进行规范并进行监督、检查。这使得发改委感觉到来自财政部门的逐渐逼近的“威胁”,引起了发改委的不满。正如发改委的一位受访者所言:

我计委考察的项目,定了项目,下了计划,财政管钱又不管一切,却还要去看去,还得考察去,这个钱才能发给我们,财政相当于是把计委这些部门职能都给代替了。( YAF2005.6. 28 访谈)同时,A 市的一部分基建支出又在财政部门分配。具体地,每年城市建设支出中,除了发改委的基本建设支出、建管委的城市维修支出外,财政部门也掌握一块,即城市维护费。从2004 年和2005 年支出预算案来看,财政部门掌握的这一块资金占三个部门城市建设资金总额的比例分别为31. 73 %和25. 92 %。这也使得发改委非常有意见。在发改委看来,预算改革过于强化了财政部门在预算过程中的权力,其结果是使得财政部门“既理财又用财”、“既当出纳又当会计”。

(二) 财政部门与科技部门

财政部门和准预算机构之间的权力竞争也发生在科技资金尤其是科技三项的分配上。根据《科技法进步法》,科技三项经费应该占本级一般预算的1 %;根据A 市人大1998 年通过的相关条例,则要达到市本级财政一般预算的2 % ,并在2000 年以后逐步提高。而且,在中国预算过程中,科技三项支出是一种约束性很高的法定支出。从财政部门的角度来看,这一块资金以法律的形式强制性地肢解了财政部门的预算权。预算改革以来,A 市财政部门开始尝试着在这一领域进行统筹。在2003 年以前,财政部门切块给科技部门的科技三项经费一直没有达到规定的2 %的比例。这就引起科技部门的不满。在科技部门看来,这是“没有依法理财”。正如科技部门的一位官员抱怨的“, 咱们就不说提高,就这个2 %。做预算的时候,一般他[财政部门]不给你做够”。2003 年,新上任的科技部门首长成功地使得财政部门“依法理财”。他采取的策略就是根据《科技法》、省里的法规、市人大通过的条例,在市政府会议上提出要求,并正式打报告,同时争取人大的支持。该负责人是这样描述他的预算策略的:

[在]政府常务会上,我是敢说的。你让我说我就使劲说,上常委会之前不算是冒犯。我前年一来,我就嚷着调预算,你市长不高兴,你不高兴,我天天给你打报告,我都不给你嘴说,我全是书面的,盖上章。我全部把这个程序走到,让该知道的人都知道。然后我自己跑到人大去讲,汇报工作,主动汇报工作。所以,搞得市长压力很大,去年到年底一下子给我增加一千多万。完了之后,问我还要说什么话,还给我说,你可不要再说了啊,给你够多了。你给我的? 你给我的,一分钱都不要,都是你的,我干的都是你的活,我在给你打工呢。你可不要以为财政局长是你的[人] ,我是外人,他是内人,我干的都是你的活。我来了之后,虽然达不到二,但基本上是接近二,[不过] ,决算我就不到[百分之]一了。( YA K2005. 6. 29 访谈)无论如何,对于财政部门而言,要想通过预算改革削弱准预算机构的预算分配权,在政府内部建立行政控制,将自己转变成一个真正的核心预算机构,各种法律法规以及传统职能安排都是需要谨慎对待、巧妙处理的问题。

三、核心预算机构和支出部门:

“上”有控制、“下”有策略

部门预算改革逐渐将预算权力从支出部门集中到财政部门,为财政部门控制支出部门的收支提供了一个基本的制度框架。可以说,预算改革以来,财政部门与各个部门之间的预算关系正在逐渐转变成一种等级制关系,即财政部门制定要钱花钱的规则与程序,各个部门必须遵守这些规则与程序才能要到钱和花钱。从这个角度来看,财政部门正在逐渐迈向一个核心预算机构。根据A 市的调研,财政部门的控制主要体现在以下几方面:

(一) 综合预算:“进笼子”

部门预算改革以来,A 市按照部门预算改革的要求,明确了预算完整统一原则,推行综合预算,对预算单位的预算内、外各项财政资金和其他收入,统一管理,统筹安排。按照财政部门和其他部门的受访者形象地称之为资金“进笼子”。根据财政局一位副局长的总结“, 进笼子”的工作进行得比较“彻底”,部门预算外收入已经基本没有了。这得益于部门预算改革之前A 市财政局按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》(国发[ 1996 ]29号) ,清查部门预算外收入账户的行动。从那个时候开始,A 市便开始实施“收支两条线管理”。财政局在银行统一开设预算外收入财政专户,其他部门不准在银行单独开户,一经发现财政局将予全部没收,同时还要追究有关领导的责任,依据情节轻重给予处分直至撤销其职务。

(二) 预算程序的重构:控制数的控制

预算程序也是财政部门加强对预算过程进行控制的重要工具。表面上看,部门预算编制程序似乎是一个自下而上的过程。但从实际调研来看,几乎所有被访的支出部门都将部门预算编制视作一个由财政部门主导的自上而下的过程。一位曾在财政部门工作多年的受访者也对此表示认同:部门预算,先是我财政有个总的意向,你部门多少钱,然后你部门根据这些钱,你自己的预算,两家协调啊,你财政给他1 个亿,他肯定要5 、6 个亿,互相讨价还价,不管怎么讨价还价,我拿不了钱给不了你,最后还是财政定,财政最后拿上去, 这就算是定了。( YAR2005. 6. 27 访谈)部门在“一上”时的支出建议几乎都要被财政部门调整,财政部门在“一下”下达了控制数以后,真正意义上的预算编制才开始。

(三) 预算编制方法改革:作为控制手段的编制方法

预算改革以来,财政部门通过改革预算编制方法来加强对部门的支出行为进行控制。首先,强调细编预算,先有项目才有预算,先有预算才有支出,而且,要求部门在预算年度之初将资金落实到具体项目。这实质上取消了各个部门的资金二次分配权,规范了部门的支出行为。其次,无论零基预算是否成功,从A 市的经验看,零基预算实际上成为财政部门控制各个部门的一个工具。在A 市,由于制定了人员和日常公用经费的定额标准,因此零基预算的方法可以每年通过繁琐的计算和审核得到体现。虽然有关的定额标准在A 市支出部门中存在很多反对意见,但从实际情况来说,财政部门和支出部门就有关人员和日常公用经费这两个部分的预算分歧较改革前有所减少。然而,如下文将提到的,在项目经费预算上,“零基”的概念怎么也无法代替根深蒂固于支出部门的“基数”理念。但即使如此,A 市所谓的“零基”预算方法在实现“控制”的目标上或许并不一定算作完全失败。

(四)“缩水式”收入估算:对付法定支出的手段

中国预算体制存在的一个问题是,绝大部分部门的某些经费甚至大部分经费都有某个国家法律或地方性法规支持,这即是所谓的法定支出问题。其中,农业、教育和科技方面的法律和法规是比较有强制性的。对于这一类支出,财政部门在加强行政控制时将面临一个困境是:如果严格依法安排支出必然使得财政部门不能进行支出控制,如果不依法安排支出则会被质疑没有依法行政。在这种困境中,A 市财政部门运用了一种可以称之为“缩水式”收入估算的策略来应对部门的法定支出。

“缩水式”收入估算即是减少年初预算收入估算值,虽然由此方法导致的结果可以简单地归结为年中有财政收入增收,但事实远非其表面所呈现的那样简单。除了保证财政收入任务能完成和预算执行中的机动支出外,年初“盘子”的“缩水式”估算为绕开刚性的法定支出提供了一种可能。由于《农业法》、《教育法》只是规定各级政府每年对农业、教育的投入都应当高于其财政经常性收入的增长幅度,因此,如何拿捏财政经常性收入的增长幅度对于财政部门来说就十分重要。对于这一策略,A市财政局的一位受访者这样进行了解释:

这个法定的,我就说,名义上是每年要超过财政性经常性增长的百分之几,但实际上他们不知道,你并不依靠平衡。为什么呢? 财政现在也有个对付的办法,年初编预算的时候都要留个余地,假如我说增长百分之七,我就是跟你按你百分之七或者百分之八给你安排,到年底实际这几个都增长到百分之十几二十几,你就没有达到我的实际增长水平,我其他都增长百分之二十,就这么来,到第二年下的时候,我就按照、还是按照你原来的数字给你增长,第二年又增长百分之七,我还是七,其他又增长百分之二十,他们都不去细细分析,农业的、教育的和科技的都不清楚。(YAR2005. 6. 27 访谈)根据对2003 年至2004 的预算安排和执行的对比来看,这一策略的确起到了支出控制的作用。该市农业、教育法定支出在年初预算案中占支出预算安排的比例明显与实际各项支出占实际总支出的比例有差别,后者均小于前者,参见表。这就是说,在这两年预算执行中,增收部分没有用于法定支出。

表 　 A 市2003 - 2004 年农业、教育法定支出预算情况

支出项目 项目实际支出占一般预算支出比例

与项目支出预算占一般预算支出预算总额比例的差

2003 年 2004 年

农　业 - 0. 67 % - 1. 38 %

教　育 - 3. 29 % - 2. 9 %

根据《关于A 市二○○三年总预算和本级预算执行情况及二○○四年总预算和本级预算的报告(摘要) 》和《关于A 市二○○四年总预算和本级预算执行情况及二○○五年总预算和本级预算的报告(摘要) 》提供的数据计算所得。

从上面的分析可以得出这样一个或许令人欣慰的结论,预算改革后,A 市财政部门对支出部门的控制得到了加强。访谈过程中支出部门对财政部门集权的抱怨也印证了这一点。但是,支出部门并未“坐以待毙”,它们很快从新的程序和规则中创造出新的策略,连同那些尚未失效的老策略,来保卫其在预算过程中的“主动权”。在A 市,支出部门最常使用的抵消财政部门行政控制努力的策略主要有五种:

1. 控制收入努力程度:“你统筹,我就少收”

尽管A 市的综合预算在预算外资金“进笼子”方面比较成功,但是,在前期进行得比较“彻底”的进“笼子”工作完成之后,A 市财政局并未在预算外资金的管理上“乘胜追击”。对于那些负责征收这一类收入的部门,财政部门在预算管理上采取了比较灵活的态度,并未将这一部分资金视为可以统筹使用的一般性收入。在很大程度上,财政部门进行这种退却主要是基于非常现实的考虑。对于这一部分收入来说,各个负责收入征收的部门控制着收入征收的努力程度。如果财政部门严格执行“收支两条线管理”,对这一部分收入动“硬刀子”,那就会降低这些部门征收收入的积极性,进而减少财政收入。而且,在收入减少后,财政部门还必须承担起这些部门目前用这些收入支持的支出。

2.“基数加增长”:继续有效的老策略

这是一个“老”策略,也是A 市部门预算改革力图要“改变”或“消除”的对象,但是,从实际情况来看,这一策略对于支出部门来说似乎还是那么“有效”。对此财政部门也常常无可奈何。正如A市财政局的一位受访者坦承的:

三年下来,我看出来,就是做不到,大家还是觉得是基数,觉得我项目经费,还是得那个数,去年给了一百万,今年怎么也不能少于一百万,虽然去年搞了这个活动,像统计局去年搞了人口普查了,可能需要一百五十万,今年就明明没有这个项目了,但他说不行,不能少于一百五十，我说干什么,[他说]我干别的。针对这些钱去找别的事去干,反正没有这种概念吧,反正就是。所以无形当中又形成一种基数了。( YAC2005. 6. 27 访谈)

3.“硬缺口”策略:“钱不够做事了,你看着办”

所谓“硬缺口”是指,预算执行过程中那些具有较高优先权的项目出现资金不足的情况。当“硬缺口”出现时,支出部门就会要求财政部门追加支出,而财政部门在很多情况下是很难拒绝的。硬缺口可能是因为收支预测不准确造成的。但是,作为一个策略“, 硬缺口”更多是支出部门“精心策划”的结果。这种策划通常发生在预算编制中,主要是通过改变支出的优先顺序来实现的,但是结果表现在预算执行中。

一般而言,在预算编制中财政部门首先要确保的就是公务员工资、社会保障支出、法定支出以及市长书记关心的重点工程支出以及其他刚性支出。这些支出就是所谓的高优先权支出,其中涉及到具体支出部门的支出,当然也就需要优先地反映在部门预算安排中。但是,在预算编制时,支出部门并没有完全采纳这样一种优先顺序来测算和安排支出,而在一些对于政府而言具有高优先权的项目上有意地少报预算,从而把部门预算中的某些资金用于对于部门来说具有高优先权的项目上。这就使得那些对于政府而言具有高优先权的项目在预算执行中出现“硬缺口”。显然,出现“硬缺口”并不是因为支出部门和财政部门之间就有关的政策或政府工作计划的认识出现了分歧,而是因为支出部门知道,要想在预算执行中获得财政追加,向财政部门说明某些较高优先权的项目存在资金缺口是一个不错而且可能比较有效的理由。

4.“倒逼”策略:“钱花不完了,你也不好过”

支出进度是财政部门在加强对支出部门进行控制时遇到的一个问题。支出部门常常会利用这一点采用所谓的“倒逼”策略迫使财政部门接受其支出安排①。支出部门知道,财政部门不仅需要确保各个部门的支出与预算保持一致,确保预算资金的拨付符合预算安排,而且还要达到支出进度的要求。而且,作为政府或人大对财政部门工作考核或监督的依据,后者的重要性并不亚于前者。于是,当财政部门在预算执行中对支出部门的某些支出行为进行审查、控制并要求支出部门做出某些修改时,支出部门就可能选择不作为形式来对抗和拖延。支出部门的预期是,只要能够拖到年底,一旦年底未支资金过多,财政部门的支出进度无法达标时,财政部门就会被迫放松控制,那些之前看来有问题的支出可能就不再有问题了。

5. 建立私人关系:“预算就是关系”

支出部门还普遍倾向于将私人关系纳入到一般预算策略的考虑中。无论在哪一种预算体系中,支出部门都明白与财政部门的预算官员建立良好的私人关系的重要性。在法治原则的确立仍然任重道远的预算体系中,这种私人关系的重要性就会更大。事实上,在A 市私人关系对于预算资金的分配一直起着重要的影响。很多支出部门的受访者均表示,如果哪个支出部门和财政局局长或处长的关系好,就可以多获得一些项目资金。一位预算官员甚至直截了当地表示“, 预算就是关系”。这表明,部门预算改革并没有成功地消除“以关系为基础的预算”。

四、预算环境:控制与不确定性

无论在何种预算体系下,若要理解预算行为,预算环境都是不可忽视的。在迈向一个真正意义的核心预算机构的过程中,中国的财政部门还面临着来自预算环境的挑战。无论在哪个国家,控制总是要面对预算过程中的各种不确定性因素的挑战。在很多情况下,预算过程中的不确定性主要来自预算环境。在A 市的经验表明,无论是对财政部门而言,还是对支出部门而言,中国地方预算过程中的不确定性主要产生于政治环境,是一种体制性的不确定性。马骏和侯一麟(2005) 关于省级预算的研究发现,省级预算的预算环境存在严重的政策过程与预算过程脱节现象。A 市的调研也发现同样的现象。在A 市,部门预算改革以来,财政部门控制支出的努力面临着各种来自政策过程与预算过程分离带来的不确定性的挑战。这些不确定性与控制之间存在着严重的冲突,并在很大程度上弱化了财政部门的支出控制能力。

政策过程与预算过程的分离主要有两种。一种是政策过程不能引导资金分配,政策制定者确定的优先项目得不到资金保证,资金被分配到政策规定的项目之外。另一种是政策制定不受预算约束,政策行为通常不考虑可能的政策成本和预算约束。在A 市,这两种类型的分离都存在,但是,尤以后一种情形为甚。在A 市,导致预算过程不能约束政策过程的原因主要有三类,相应地就存在三种类型的预算过程不能约束政策过程。

首先,在市本级层面,虽然财政部门主要对市长和书记负责,但是,由于分管领导体制的存在,各个副市长、党委副书记及常委也可以在一定程度上影响资金的分配。在市级政治结构中,这些领导的政治权力与级别都比财政部门负责人要高,财政部门主导的预算程序与规则并不能对这些领导的行为构成真正的约束,所以,各个领导“现场办公”、“批条子”导致增支的现象仍然存在。其次,在预算执行过程中,党委和政府也可能会出台一些增支的政策,财政部门必须为这些增支政策安排支出。最后,在预算执行过程中,中央或省政府都可能会制定一些新的政策,要求市政府安排支出来执行这些政策,而上级政府可能并不会事事都安排资金;同样,在预算执行过程中,市政府各个部门也可能被要求执行上级政府相应部门的政策,从而导致新的支出。由于A 市是一个省会城市,这种来自上级政府及其部门的增支政策常常是不少的。

无论对于支出部门还是财政部门而言,这些可能会导致增支的政策都是很难在编制预算时准确预测的。这就使得财政部门陷于“管着钱但是管不了政策”的尴尬境地,使得财政部门通过新的预算过程建立起来的控制体系显得极其笨拙,使得预算改革难以实现改变决策或行为模式的目的。实际上,由于中国目前的预算改革只是一次纯粹的预算改革,并没有同时在政策体制和行政体制方面进行相应的配套改革,而预算过程是在这些政策和行政体制所形成的预算环境中运行的。在这种背景下,预算改革是很难从根本上改变中国预算过程中最核心的游戏规则的。具体地,预算改革没有明确规定党委、政府及各个领导应该具有多大预算权力,何种预算权力,应该如何行使预算权力以及承担何种责任,也没有明确划分并规定政府间的支出责任,明确地方的预算自主权。在这种预算环境中,很难期望预算改革形成的预算过程会使得本级党委、政府以及各个领导的决策行为出现实质性的改变,也很难期望上级政府的决策行为会出现根本性的改变。尽管新的预算控制程序已经建立起来,但是,预算过程中的关键性的决策者仍然在很大程度上像原来那样决策。

五、预算能力:核心预算机构权威的基础

尽管面临着种种障碍,预算改革的确正在逐渐地将预算权力集中到财政部门。然而,权力的赋予并不能确保中国的财政部门发展成为一个真正的核心预算机构。要实现这一目标,财政部门必须在预算过程中展现自身的预算能力,并以此确立自己的权威。核心预算机构的预算能力主要体现在两方面,在预算审查过程中能够合理地审查部门的预算申请,在预算执行过程中能够改进运作效率。但是,正如A 市的调查发现的,在这两方面,财政部门都面临着很大的挑战。

(一) 配置效率

作为核心预算机构,财政部门最核心的任务是将稀缺的资源有效率地配置到各种活动。这主要体现在对各个部门的项目进行审查的过程中。从预算管理的角度来看,设置核心预算机构的主要目的就是协助政府首脑对各个部门的活动及活动成本进行审查,选择符合政府政策重点的活动,准确测算活动的成本,进而实现资源配置效率。尽管在所有国家,无论核心预算机构的预算审查能力有多高,各个部门或多或少都会对之有抱怨,但是,最基本的一点,核心预算机构必须在预算审查上能够确立基本的权威。A 市的调研表明,财政部门在这个问题上仍然面临巨大的挑战。

各个部门对于财政部门的预算审查多有怨言。一些怨言是源于对失去原来所拥有的极大的支出自由的不满。然而,一些怨言则反映出目前财政部门的预算审查存在不理性的地方。一方面, 由于人员不足加上严重缺乏能够在具体的政策领域进行预算分析的专业性人才,财政部门在审查部门项目的必要性和可行性时做出的某些决策容易缺乏合理性。目前,A 市财政局预算处有8 名预算人员,不仅没有既熟悉政策又熟悉预算的专业性人才,而且,财经专业毕业的也只有两三人。甚至在整个财政局都没有一位具有财经专业硕士学位的人员。在此情况下,财政部门可能会更多的“凭经验办事”。另一方面,由于缺乏基础数据加上人手不足,财政部门在审查预算时未能仔细分析活动的成本,在“砍”部门的预算申请时存在“乱砍”的现象,这反过来迫使部门多报预算,增加了预算审查的难度。合理的权力结构是实现资源配置效率的一个前提条件。从财政部门的角度来看,作为资源审批者,财政部门不应该同时是资源申请者,否则就会出现自己申请自己审批的情形,资源配置效率就难以保证。A 市的调研发现,财政局内的一些专业科室就掌握着一部分财政资金并独立开展一些财政支出项目,这些不为专业性支出部门所使用的支出却在决算时通过“大口径”的统计方法与支出部门的支出归于同类,例如,农业方面的支出。由于缺乏在具体专业领域的知识和信息加之未能与专业部门的相应支出衔接,财政部门抛开具体的专业性部门对这些资金的分配常常难免出现重复浪费与低效率。

资源配置效率需要运用战略计划引导资金分配。但是,目前财政部门并不能做到这一点。这一方面是由于预算权分散。虽然财政部门管着钱,但是,它管不了计划。因为,计划是发改委的权力。另一方面是因为政策过程与预算过程的分离。在这种情况下,预算过程中存在许多财政部门无法控制的不确定性,即使年度预算也是很难计划的。在A 市,计划部门(发改委) 和财政部门的受访者都明确表示他们所作的计划之间基本上是没有什么关联的。当然,这是政策体制方面的问题,财政部门本身是无法解决的。

(二) 运作效率

在部门预算改革的同时,A 市财政部门实行了国库集中收付体制改革和政府采购改革,以在预算执行过程中对各个部门的支出行为进行事前的“外部控制”。毫无疑问,这些改革对于规范部门的支出行为,减少浪费,控制腐败,都起到了积极的作用。但是,伴随着这些改革的推进,一些新的问题开始涌现出来,并越来越成为一个亟待解决的问题。这些问题不仅反映了各个部门的抱怨,也反映出财政部门在运作效率上存在需要改进的地方。支出部门的抱怨集中体现在两个领域。一是拨款慢,年初办事钱拨不下来,年底钱花不完。财政部门尤其是国库处的受访者也承认这是预算执行中较为严重的一个问题。最近这一两年,每年年底实际上大部分钱都没有花出去,但是,财政年度已经结束,同时政府和人大都要考核财政部门的支出进度执行情况,因此,只好把未支出的资金“虚挂”处理。二是政府采购问题。部门反映,财政部门集中采购速度慢,有时采购来的商品比市场定价高,而且不符合部门工作需要。调研中,部门的受访者提出这样一些质疑:“为什么政府采购的树苗比部门自己买的树苗贵且成活率低”“, 为什么政府采购的锅炉修了多次还是不能使用且最终无法退货”。此外,有些控制程序既达不到预算控制的目标又减低了执行效率。例如,部门的受访者质疑说:“为什么要在核算中心设立一个从来都不会对支票申请要求说不的领导盖章程序”“, 为什么非支出用途的合法票据可以代替合理却不合法的票据入账”。审计部门的预算执行审计也发现,市会计核算中心在账务处理中经常发生错登、漏登现象。当然,这些问题并不完全是由于财政部门组织和管理财政交易的能力低导致的,也并不完全是坏消息。例如,年底许多预算支出仍未花出去可能是因为,财政部门的外部控制使得许多不合理的支出不能再像以前那样随意地支出出去,这是预算改革希望实现的一个目标;可能是因为上级的拨款下达时间过晚致使本级配套资金无法在年底前支出出去;可能是因为支出部门未能及时地执行项目;也可能是因为预算编制年度与财政年度之间不衔接导致的。但是,在调研中,财政部门的受访者也承认,这反映出财政部门应该进一步完善管理,提高预算执行能力。而且,预算执行中出现的许多问题都是因为预算编制不合理、不细致导致的,实际上反映了财政部门在预算审查中许多工作没有做到家。对此,A 市财政局国库处的一位受访者就明确地说,预算执行中发现很多问题,就反馈到预算处,希望他们在下一年改进,我们才好执行。预算处的受访者甚至说,目前预算改革已经到了“国库处‘倒逼’预算处”的时候。

六、结论

从A 市的情况来看,预算改革以来,中国的财政部门正在逐渐转变成为一个核心预算机构。具体地,纳入预算过程并受其约束的资金量正在稳步增加,预算分配权正在逐步集中到财政部门,部门的预算行为正在逐步规范;同时,财政部门也在预算执行过程中初步建立起了一种外部控制体系,支出部门的支出行为正在越来越规范。总而言之,财政部门正在朝核心预算机构的方向发展,正在政府内部建立和实施集中的行政控制。但是,从A 市的经验来看,中国的财政部门要成为真正的核心预算机构还面临着许多挑战。首先,由于各个准预算机构的存在,财政部门的预算权仍然是不完整的,这使得它无法真正有效地在政府内部进行集中的财政控制,也不能从整体上运用战略计划引导资金的分配,无法将计划与预算整合起来。其次,各个支出部门的反控制策略也对财政部门建立行政控制的努力构成了挑战,其中最大的挑战可能是与原来的预算外收入相关的收入努力控制,这个问题不解决就不可能做到真正的收支脱钩进而不可能完全对收入进行统筹安排。其三,预算过程充满了财政部门无法控制的来自政策过程的各种不确定性,这也使得财政部门无法进行计划(即使是年度计划) 和控制。第四,财政部门在资源配置和运作效率方面的预算能力仍有待进一步提高。

如果不能成功应对这些挑战,财政部门是很难发展成真正意义的核心预算机构。在目前体制下,财政部门可以通过改进预算审查程序、增加预算分析人员的规模来提高预算审查的能力,也可以通过进一步完善预算执行的控制程序和工具等来改进运作效率。对于部门的一些反控制策略,财政部门也可以通过预算改革的逐步推进找到应对策略,例如,对已经“进笼子”的预算外资金动“软刀子”,一点一点地纳入预算控制。但是,对于其他挑战,仅仅靠财政部门是无法解决的。一是政策过程不受预算过程约束导致的各种不确定性。要解决这一问题,需要规范政府的行为,规范领导的行为,规范上级政府的行为。这就需要本级政府高层建立某种具有政治意义的预算约束,例如在高层制定严格的能够自我实施的禁止在预算年度中随意出台增支政策的规定。二是各个准预算机构的预算权力。要将全部预算权力集中到财政部门必然会面临各个准预算机构的反对,因为这实际上重新调整了部门间利益。而且,在财政部门的预算能力受到置疑的情况下,进一步增大财政部门的预算权力也很难有说服力。

从建立现代公共预算体制的角度来看,加强财政部门对整个预算过程的控制是有必要的。但是,控制能否在财政资源、计划与政策、财政责任与绩效之间形成有效的关联则是一个不能忽略的问题。在预算权逐步集中到财政部门的过程中,财政部门必须正视两个问题,一是如何提升自身的预算能力,二是如何有效地规范自身的行为。除非财政部门能够有效率而且非常规范地用好目前已经获得的预算权力,否则,它要求更多预算权的行动将会面临各种反对与质疑。

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