完善项目支出预算绩效评价机制的政策建议——基于山东省项目支出预算改革现状的研究

[摘　要]建立公共财政意味着要对形成于计划经济条件下的高度集中的传统管理制度进行改革和创新,其中处于核心地位的则是预算制度的改革和创新。自2000 年起,我国实施了部门预算改革试点并得以全面展开。根据国家的统一部署,山东省于2001 年推行了项目支出预算改革并取得了显著的成绩。本文拟立足于山东省项目支出预算的改革发展现状,进而提出通过绩效评价机制改革加强预算管理的一些政策建议。

[关键词]绩效评价;项目支出预算

[一、山东省项目支出预算编制的改革现状

(一) 改革思路

随着经济社会的发展和科学发展观的落实,各部门的项目支出需求越来越多,山东省围绕理顺项目支出预算保障机制,提出“构建重点项目支出保障机制,集中财力办大事”的改革思路,重点进行了以下几方面的改革:

1. 建立科学可行的项目支出预算审核机制。为解决年初预算批复不够完整、执行中追加较多等问题,对项目支出预算采取了“先分类排序,再分享审核”的办法,根据项目支出的特点,划分为专项投资类、专项计划类、专项补助类、专项办公类等4 类,在此基础上,进行筛选排序,分类审核,实行滚动管理。

2. 积极构筑分级预算信息库。为便于审核安排各类项目支出,结合预算编制,对现有专项资金进行了认真疏理,整理编录了《现行省级财政重点支出政策盘点》,对省级重点支出项目的背景、政策法规依据、今年资金安排情况进行了逐一摘录。在此基础上,积极构建省级三级项目预算信息库体系,其中,一、二级库分别为重大项目信息库和财政备选项目库,主要为省级预算盘子安排和确定支出预算项目,由财政厅负责;三级库为部门初选项目库,为各单位确定项目上报服务,由各部负责,按规定的格式上报。

3. 大力整合专款。为盘活用活资金,切实解决部分专项资金设置零星分散、安排重点不突出的问题,山东省在这两年的预算安排上,大力压减、清理了一些到期和效益不高的项目,对部门内跨科室、跨资金性质及跨部门单位的部分功能用途相近的专项资金,进行了合理归并和大力整合,整合后的资金结合新增财力,在投向安排上实现四个倾斜:第一,向重点领域即国民经济和社会发展规划确定的重点行业倾斜;第二,向重点项目即对经济发展具有强劲拉动力的项目和提升部门事业发发展水平的项目倾斜;第三,向重点地区即向30 个欠发达县和基层倾斜;第四,向重点问题即省委、省政府关注、广大群众关心的难点、热点问题,以及制约经济社会发展的重点问题倾斜。

(二) 具体改革办法

为构建预算绩效评价机制,加强资金使用效益审核,山东省进行了以下三方面的改革:

1. 拟定了《山东省省级财政重点支出项目绩效考评暂行管理办法》,对省级财政预算安排的专项资金项目实施绩效评价的范围、办法、考核指标、组织实施、结果使用等内容进行了明确规定;同时确定对旅游发展专项资金、生态与环境治理专项资金、农业产业化资金、中小企业发展资金、促进再就业资金、科技攻关计划等项目率先实行绩效评价,摸索经验后,全面推开。

2. 明确绩效评价要求。为切实发挥绩效评价的作用,对预算编制各个环节中绩效评价的要求,进行了明确界定,并要求各部门单位在预算编制执行过程中严格执行。首先,各部门单位编制预算时,要对项目目标、预期效益(经济、社会效益) 、资金使用计划和项目实施计划等,进行充分考察和事前评审,并作为绩效评价和安排财政资金的主要依据。其次,对预算已确定的支出项目,要纳入日常财政和财务监控体系,加强对资金拨付、使用环节的监控。然后,对已完成的支出项目,部门要进行绩效考评,评价结果作为财政监督和今后安排支出的重要依据。

最后,按照“权、责、利”相统一的原则,明确财政资金管理者和使用者的责任。强化专项资金后续跟踪管理和绩效监督,对资金低效使用、没有完成目标任务,以及发生挤占、挪用和损失浪费的,建议有关方面追究相关责任人的责任,确保财政资金的安全有效运行。

3. 认真搞好试点工作。2003 年以来,山东省财政厅率先在全省范围内开展农业财政资金综合效益评价试点工作。对重大农业科技成果推广项目、农业综合开发土地治理招标项目和出口农产品绿卡工程等项目,以“山东省农业财政资金综合效益评价指标体系”为基础,对项目的经济效益、社会效益和生态效益进行量化计算和分析,实行综合效益评价。

经过改革实践,初步建立了财政支农资金由“重投入”到“重成果”的绩效考核评价机制,取得了良好效果。

(三) 山东省项目支出预算改革成果

山东省围绕构建完善“五个机制”,遵循“谋划长远同解决当前具体问题相结合、构建机制与打牢管理基础相结合”的原则,研究确定2006 年省级部门预算编制改革的工作重点,目前正在逐步落实。一是以建设“基础信息库”为重点,夯实基本支出预算编制基础;二是以建设“项目库”为重点,统一规范项目预算管理;三是以完善单位定额体系为重点,提高基本支出预算编制的准确性;四是以强化非税收入管理为重点,加大综合预算改革力度;五是以协调促进政府采购、集中支付和事业单位改革等为重点,不断增强改革合力。

总的来看,山东省的部门预算改革工作,推进比较深入,在早编细编预算、完善工作机制、改进补助方式和提高预算完整性透明度等方面取得了成绩,同时编制范围和报送人大审议的部门不断扩大。目前,省直142 个部门、866 个二级预算单位全部按规定要求和程序编制部门预算,2005 年报送省人大审议的部门达到40 个,2006 年拟进一步增加到51 个,基本涵盖了山东省政府所有工作部门。今后,山东省将按照“巩固、完善、深化、提高”的方针,巩固取得的成果,深化完善相关措施,抓好对“五个机制”的落实,把部门预算改革推向深入。

二、项目支出预算绩效评价机制存在的问题

从广义看,目前我国各级人民代表大会对各级财政预算、决算的审查,各级审计机关和财政监督机构对财政资金的使用进行监督检查等,都或多或少地涉及了评价财政资金绩效的内容,但这些行为主要是以监督检查为主要目的,还不能成为真正意义上的对财政资金的绩效评价。从我国财政支出绩效评价工作发展的现状看,虽然已有初步基础,但由于此项工作起步较晚,且缺乏系统性研究,仍不能适应我国市场经济发展与财政改革的客观需要。总的来看,我国的项目支出预算绩效评价工作主要存在以下五个方面的问题:

1. 缺少立法支持。虽然我国公共投资部门提出了要完善项目投资决策程序,对国家重点投资项目要从立项决策、建设决策、竣工验收直到财政支出绩效评价,实行全过程管理,但是,迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规,使我国财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。缺乏立法支持是我国绩效评价工作滞后的根本原因。

2. 没有明确的管理机构。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有公共支出绩效评价机构,作为公共投资财政支出绩效评价执行主体。而在我国,尚缺乏这样一个有权威性的项目支出绩效评价综合管理机构,项目支出绩效评价工作主要分散在各管理部门进行,各部门又主要是从技术性能、项目工程管理方面进行财政支出绩效评价,指标、方法和组织程序差异大,难以形成统一的、全面的项目支出绩效评价。标准不统一,使项目支出绩效评价结果差异大,缺乏可比性,难以保障项目支出预算绩效评价结果的客观公正性。这是目前我国项目支出预算绩效评价工作发展滞后的重要原因。

3. 未构建规范的指标体系。目前,各有关部门的项目支出绩效评价主要是通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价,评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性评价,对财政资金的使用效益评价不足。同时,各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征,并且缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系,不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求。缺乏科学、规范的方法和指标,影响了财政支出绩效评价结果的公正合理性。技术性缺陷是我国项目支出绩效评价工作发展缓慢的直接原因。

4. 支出评价内容不完整。我国项目支出预算绩效评价工作缺乏科学、规范、合理的方法指标体系和健全的组织工作体系,使得项目支出绩效评价工作内容不完整。一是侧重于合规性评价,而忽视效益评价;二是评价对象仅局限于项目本身,而忽视项目内外因素的综合分析。财政支出绩效评价工作不仅涉及项目过程审核和投资与回报的评价,而且包括各种宏观因素的评价,如投资的社会环境,包括政策环境和自然环境对投资行为的影响,以及投资行为对行业、社会及整个经济运行的影响等。但目前的项目支出绩效评价工作恰恰不包括这些内容,使项目支出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。

5. 支出评价结果约束乏力。由于项目支出绩效评价工作体系不健全,缺乏法律规范,项目支出绩效评价结果只是作为各有关部门项目建设档案保存,或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考,对于财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任,对项目执行过程中的各环节责任人并没有任何直接约束,不仅使财政支出绩效评价工作流于形式,而且影响了项目支出绩效评价工作的权威性,制约着项目支出绩效评价工作的深入开展。

三、完善项目预算绩效评价机制的政策建议项目预算应建立绩效考评制度,对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效,不断提高预算资金的使用效益。

1. 建立健全有关财经法规,特别是对各项支出的标准、依据加以完善和修订。预算法规既要充分考虑实际,不能一刀切,具有一定的弹性和灵性性,也要有一个明确合理的标准,同时严禁各部门自行出台奖励补贴规定。要改进预算会计核算工作,经费支出的明细核算要与细化部门预算的要求相一致,以正确反映部门预算的执行情况,为制定可行的定额标准和编制部门预算提供可靠的信息资料。适时修订《预算法》,将财政年度改为每年的4 月1 日至下年的3 月31 日,以改变财政年度之初无正式预算的弊端;并将部门预算的有关内容写入《预算法》,为编制部门预算提供法律依据。

2. 发挥人大的监督作用,加强对项目预算管理。在人大召开前,各级财政部门应向人大财经委提交预算草案,并根据财经委员会的初审意见对草案进行修改,并于人大会议举行的十日前向大会筹备处提交预算草案和有关材料,使人大能够更好地行使对预算的审批监督权。针对人大代表对部门情况及相关财政知识、政策法规不了解,审议预算困难的问题,各级财政部门应向人大代表增加提供预算草案名词解释、收支预算编制指导思想和原则、部门的机构设置职能和人员编制情况、部门预算年度工作任务以及收支预算情况等说明材料,并开通面向人大代表的部门预算电脑查询系统,在人代会期间安装在每个代表团驻地,由人大代表自行查询,查询内容须涵盖部门预算表格、文字说明及相关文件、规章。

3. 完善评价体系。根据我国的实际情况,财政项目支出绩效评价指标体系的建立必须遵循短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则。我国项目支出绩效评价的指标体系设置的目标就是形成一套完整的项目支出绩效评价的指标库,这种指标库的形成不仅需要理论上的探索和研究,更依赖于在实践中逐步完善和健全。根据财政支出绩评价的层次,在财政支出分类的基础上,应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。从指标的适用性角度考虑,各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。并且根据指标的性质不同,可以将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。

4. 建立财政资金支出各环节的绩效评价制度。财政支出各环节上都存在绩效问题,应该研究在财政资金运行各环节都建立财政支出绩效评价制度。财政资金总是处于不断运动过程中,在收缴环节,采取集中收缴方式明显要比分期收缴具有更高的效率;在库存环节,开展有效的现金管理可以提高资金效益与加强财政控制;在分配环节,预算目标数量化、分类细化有助于对财政支出进行监督和评价,还可清晰地衡量预算分配环节的成本与效益;在购买环节,实行政府采购制度可以取得分期采购方式下不可能取得的规模效益;在支付环节,采取电子化的集中式直接支付方法,是提高财政资金绩效的有效途径。

5. 编制绩效预算。财政项目支出绩效评价实施难度较大的主要原因是涉及一些团体的既得利益。因而,在制度体系的整体设计上,就应该充分认识到其实施的难度,选准推进财政项目支出绩效评价体系改革的突破口,从而保证财政项目支出绩效评价体系充分发挥作用。项目支出绩效评价贯穿于财政支出安排和实施的全过程,存在于项目支出管理的各个环节中。从绩效预算编制入手开始构建项目支出绩效评价体系是应用绩效评价理念的一个良好切入点。编制绩效预算可以起到事前监督的预防作用,解决了其他事中和事后环节监督管理上的不足,能够从根本上提高资金绩效水平和资金使用效益。

在具体的绩效预算编制过程中,要结合预算支出管理实际,在各绩效预算的各主要环节加强制度约束。各部门应凭借接近项目支出实际活动的优势,集中第一手的资料和信息,在编制本部门支出预算草案时进行科学的项目评价;在各级财政部门的预算审查环节,要建立严格的绩效预算审查制度,通过加强对预算支出绩效的审核、评价及综合平衡,对绩效差、不合法、不合理、不科学的部门预算支出计划予以调整;财政部门要建立预算执行过程的绩效跟踪检查制度,在提出公共预算时要设有与该支出对应的效果指标;在预算执行的中期报告中要对比资金的使用与绩效,在决算时要报告最终的资金绩效情况,并对各部门的项目支出进行横向的成本效益分析,找出不同单位或部门项目间成本效益差异的原因,为以后支出决策提供依据。

参考文献:

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[2 ]山东省预算编制指南(2003 年) .

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