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时间：2011-07-18 来自：财政经济作者：wkun - 小 + 大
制度外收支本身就是我国经济制度由计划经济向市场经济转轨过程中政府间财政收入分配博弈的产物。政府间财政关系的不畅，是制度外收支活动存在的内在动因；而制度外收支活动又制约了财政体制基本功能的有效发挥。最后，本文从公共预算角度入手，在打造统一预算；完善预算程序，加强预算监督；深入推进部门预算改革三方面提出了治理制度外收支的政策建议。
具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的现代预算管理制度被认为是公共财政的基本特征之一。制度外收支是预算非完整性的重要表现。改革开放至今，特别是1998年我国确立公共财政框架的改革目标以来，尽管预算管理改革收效良多，但非规范政府收支依然是我国预算管理中的一个“老大难”问题！“制度外”收支治理已成为公共财政建设、公共预算改革、《预算法》修订等目标任务的关键点。
一、制度外收支的界定与范围辨析
政府制度外收支是在我国财政实践与研究过程中诞生的词汇，伴随着改革的步伐走到今天，其含义、特征与内容经历了变化。
（一）缘起与发展
“制度外”一词，最早见于孙潭镇、朱钢(1993)的《我国乡镇制度外财政分析》一文，当时，对制度外收支的定义特指“乡镇政府以各种形式筹集的自筹资金以及由此发生的政府支出”，也就是说，“制度外”一词产生于基层政府的“自筹经费”，最初是中央政府默许的、具有一定的法理地位；而后，其含义由“乡镇自筹经费”这一定义明确的范畴扩展到泛指财政管理体制之外的各类“政府不规范收支”。从收入角度，类似的称呼包括“非正规收入”（李扬、杨之刚等，1992）、“非规范收入”(樊纲，1995)；将其与预算外收入合称作“非预算收入”（黄佩华，1994）；“预算外的小金库、预算外的预算外”（贾康，2005）。沿着“制度外”一词在研究中的应用脉络，从其出现，到高培勇1997年、2004年、2007年的研究中，贾康、白景明1998年的研究中，我们可以看到，制度外一词的含义从最初用以描述基层政府的不规范收支活动，到被拓展用于整个政府收支结构与格局的研究——政府收支被划分为预算内收支、预算外收支和制度外收支。
由于此类资金所具有的隐蔽性和资金来源的多样性、不稳定性，从定量分析的角度看，无法进行准确的统计。现有的研究通常都是以排除法，或个案调查法来对制度外收支规模做出粗略估计的，不存在官方数据。一直以来，关于“三乱”治理、农村税费改革、县乡财政制度及财政困境、农村公共品供给等问题的研究，多多少少都会对制度外收支有所涉及，但研究极少是以制度外收支管理本身为对象的。
（二）界定与范围辨析
本文所讨论的制度外收支，将以政府部门及其收支活动与资金为规制对象；“制度”的内或外，则以财政预算管理制度为标尺。根据政府收支格局的三分法，不属于“制度内”的政府收支均可划人“制度外”，那么，在清晰界定“制度内”的基础上，“制度外”的范畴则不言自明。
1．制度内政府收支
制度内收支由预算内收支和预算外收支两部分构成，二者都是有法可依或有规可依、有据可循的，合并称为制度内政府收支。关于预算内收支的界定非常明确，包括一般预算收支与政府性基金预算收支（参见下图）。而关于预算外收支的界定，则比较复杂。在财政实务工作中，目前的预算外资金，部分纳入“预算外财政专户”、按照“收支两条线”的资金管理办法管理；还有部分资金既没有纳入预算内管理、也不上缴预算外财政专户管理，而是经财政部门核准批准、部门得以留用、以自收自支的形式按计划直接使用的其他预算外资金。这两类预算外资金均体现在部门预算中（参见下图，这事实上也是1998年部门预算改革推进的目标与成果之一），具有合法的法理地位。
但对大部分地方政府而言，部门预算是不直接经人民代表大会审议批准的，经审议的是由部门预算汇总形成的预算草案，换言之，审议的通常只是几个“大数”，而非部门预算本身所反映的具体的收支细目。这样来看，部门预算其实只是间接通过立法授权的预算，其法理程度本身就值得商榷，而预算外资金通常又并不被纳入预算草案，其立法审议和批准就更无从说起。
再从统计口径上看，不进入“预算外财政专户”管理的资金，从2004年起，统计上也没有被计人预算外资金这一数字中。也正因为这种统计方法，实务部门在谈及预算外资金时，通常特指预算外财政专户资金，这就与学界对预算外资金的认识发生了质的差别。学界提及预算外资金时，强调其非规范性、统计不可获得性；而预算外财政专户资金虽然其管理的严格性弱于预算内资金，也未经立法直接审议批准，但相对于制度外资金而言，却是具有法理地位且统计明确的。这样看，“预算外财政专户资金”这一称呼中的“预算外”这种叫法，仅仅是一种习惯性的延续，就其本质而言，已经失去了传统中的“预算管理之外”的含义。当前在政府预算报表体系中，预算外财政专户收支的规模真正反映的，并非是原本游离于预算管理之外的不规范的政府收支的规模，而是恰恰相反，反映了一种处于过渡阶段，原本位于预算外管理，但目前已经进入部门预算，“纳入预算管理范畴”的政府收支。这里，笔者使用了一个词，叫做“纳入预算管理范畴”，也就是说，“预算外财政专户”管理本质上类似于预算管理模式，但又有别于规范的“统收统支、统筹安排的一般预算收支”和“专款专用的政府性基金收支”的预算管理模式。其主要差异在于：首先，预算外财政专户资金的筹集和使用，通常与部门利益难以彻底脱钩，部门的预算外收入通常优先用于本部门的支出；其次，由于资金管理水平不一，截留、坐收坐支预算外资金的现象在某些地方还是存在的；此外，最重要的本质区别在于其筹集和使用无需经过人大的审议和批准。因此，笔者在这里，将“预算外财政专户收支”的管理模式称为一种“准预算管理”模式，强调其正处于一种向规范的预算管理转型的阶段，此处，“预算外”一词的应用已经不恰当，建议在部门预算中采用更加准确而规范的预算会计用语。
2．制度外政府收支
本文在前人研究的基础上，将制度外收支定义为：各级政府及其附属部门和单位，凭借其行政权力、直接或间接掌握的，游离于财政预算管理范畴之外的非规范性政府资金。就统计口径而言，用计算公式表示：
制度外收入一政府全部非税收入一纳入预算内、预算外管理的非税收入之和
其中，政府全部非税收入一政府全部收入一全部税收收入；而全部政府收入又可以表现为政府所有消费与投资之和（不计国债）。
图 按预算管理层次划分的政府收支分类
3．制度内、外收支范畴的划分与比较
正如前面提及的，实务中“预算外”与“预算外财政专户”的混用，经常引起理解与研究计量中的误差；再加上学界对“预算外资金”的理解有广义和狭义之分，都使“预算外”与“制度外”范畴存在交叉。广义而言，所有非预算内的资金都可以被称为预算外资金。黄佩华教授曾指出，广义财政预算外资金是由政府行政机构直接或间接掌握的，处于正常预算过程之外的全部财力。此时，预算外资金范围涵盖了制度外资金（参见左图中虚线部分）。
但就狭义而言，从1996年起，根据《关于进一步加强预算外资金管理的决定》，预算外资金是依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的。也就是说，预算外范畴不同于制度外。因此，制度外收支的范畴又被界定为“预算外之外”。从预算管理实务来看，既不属于“预算内”、又难以称为“部门预算外”的收支活动仍然大量存在，如“小金库”、行政事业性乱收费、地方政府债务等，如果用简单的排除法来归类，只能将他们划归“制度外”范畴。综上所述，就当前预算管理体制而言，根据预算管理层次，本文对全部政府收支作出如上图所示的分类。虚线部分反映了上面论及的学界对“预算外资金”范畴的广义与狭义的理解。当然，这里对不同政府收支的划分是以中国当前公共资金管理的制度与现状为基础做出的，并不涉及到国际货币基金组织等国际机构对相关概念的界定。
在2004年以前，实务中预算外资金与制度外资金的内容不断交叉、管理措施也夹杂在各类文件中难以单独区分，因此二者的规模具有高度正相关性；而2004年开始，《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》颁发，规定预算外收入的统计数为纳入财政专户的收入数，这就使预算外资金规模明确为以部门预算中的预算外财政专户资金作为统计口径，将未计入财政专户的部门留用收支、及其他制度外收支排除在外。因此，2004年后官方提供的预算外资金的统计数据在更大程度上反映的是进入“准预算管理”的资金的规模，不再与制度外资金具有正相关性，而是恰恰相反，进入预算外财政专户的资金越多，可滋生制度外活动的预算外资金规模就越小。
二、我国制度外收支管理的阶段划分
制度外收支并不是一个标准的学术用语。就中国政府收支活动及其预算管理而言，制度外收支很多情况下出自政府和部门的权宜性和应急性安排，甚至是政府部门寻租努力的“成果”，不具有稳定性，而随着制度变革、经济社会条件的制约，其具体内容在不断调整变化。制度外收支的产生、发展与治理，在我国具有特殊背景与意义。本文对制度外收支治理的历史考察，将结合政府间财政关系，以制度外收支的主要内容变化为逻辑主线，按时间顺序划分为四个基本阶段。
（一）第一阶段
从建国到1986年，制度外收支从无到有。1978年改革开放之前，我国基本不存在制度外收支，这与计划经济财政体制的强计划性和刚性特征相一致。但随着市场经济发展所推动的地方经济、农村经济的不断发展，1983年以后，各地陆续重建乡镇一级政权，乡镇财政也随之逐步建立起来。1985年，财政部下发《乡（镇）财政管理试行办法》[(85)财预字第55号]规定：“乡（镇）财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金组成……”。按筹集对象划分，自筹资金一部分是乡镇政府向企业、单位或者团体筹集的资金；另一部分是乡镇政府向农民个人筹集的资金，即统筹费。
从1986年开始，全国乡镇财政开始系统地编报决算，自筹资金也作为重要内容进行了编报，与预算内、预算外资金分别核算。正是这种管理模式，使乡镇自筹统筹成为最初的制度外收支。但由于乡镇财政管理体系的混乱，这部分资金的控制和管理不具严格性，且使用管理制度缺失，使其通常被作为政府的储备财力和机动财力。学界普遍认为，制度外收支出现的最基本原因是人们对地方性公共产品需求不断增大，经济转型期间财力不足与体制真空使得公共产品不能通过制度内财政得以实现，从而制度外获取公共收入并提供地方性公共产品的模式自发形成。这部分资金用途广泛，用于经济建设、事业发展、政权建设、社会保障和公职人员津贴福利等等，在特定历史环境中对经济发展发挥了特有的积极作用。
（二）第二阶段
1986-1996年，制度外收支行为“泛滥”阶段。中国的市场化改革激活了各类主体的局部利益和追求自身利益最大化的积极性，计划经济延续而来的政府治理法制化意识不足，以及不恰当的财政分权所造成的中央与地方政府间的收入分配博弈，导致大量“非规范”政府收支活动的形成。制度外收支一诞生便在各种矛盾的催化下迅猛扩张，尤其是在预算外收支泛滥提供的平台上，制度外收支由自筹资金演化为“三乱”问题。
自筹资金收入源于以各种方式和各种名目实施的集资、摊派、收费、配套费、捐款、借款等，侧重表现为乡镇企业和农民负担重，此后若干年，农民税费负担始终居高不下。而另一方面，20世纪80年代初“两金”开征成为各种行政事业性基金与收费膨胀的诱因，打开了各级政府和部门擅自设立基金与收费项目、乱罚款、乱摊派的闸门。预算内资金转入预算外然后再转入“小金库”、乃至违规使用预算内资金等行为越演越烈。在缺乏有效监督的情况下，这部分公共资源的筹集与使用过程中充斥着挥霍浪费、贪污挪用。
“三乱”演变成为财政管理中的大问题，各类整顿措施不断出台：1986年4月国务院发布了《关于加强预算外资金管理的通知》，此后几乎每年，政府都有关于调整预算外资金范畴、治理“三乱”的法规、办法出台，但始终无法治本。制度外收支陷入“清理一膨胀一再清理一再膨胀”的怪圈。
1994年我国分税制财政体制改革后，非但没有解决制度外收支问题，反而更进一步推动地方政府加倍努力在制度外寻求补充资源。而与此同时，市场经济的不断发展为政府提供了多元化的收入来源渠道。
政府部门对这一时期制度外收支的形成具有极强的主动性。“三乱”行为之所以屡禁不止，在很大程度上，是由于大量合法的预算外资金项目设置，为其扩大收费范围、提高收费标准等制度外收支提供了借口或庇护，为制度外收支行为留下了经济根源与生存空间。制度外收支管理与预算外资金管理密不可分，对制度外收支的清理都是先从规范预算外收支做起。到1996年，国务院公布《关于加强预算外资金管理的决定>，将自筹资金正式界定为预算外资金，进入预算外管理。以此《决定》为标志，“小金库”的法理地位被完全取消，合理合法的政府收支只剩下预算内与预算外两块。从此，制度外收支从内容形式上不再包括自筹资金。
（三）第三阶段
1996-2006年，制度外收支治理由“治乱”走向“治本”。1996 -1999年，非预算收入主要来源于税费，在此期间，一系列“收支两条线”管理工作规定的出台，在行政事业性收费财政管理不断加强的情况下，各地又有了新的生财之道，转向出卖国有资产、土地和其他资源以获取非预算收入。1999年后，土地出让金成为地方政府谋取非预算资金的最主要来源，当然，这部分资金通常是地方从事自主性建设的重要资金库，是在财政体制尚未完全理顺的环境下，地方补充财力的重要渠道。但随着经济的发展，房地产业发展迅速，这部分收支的规模不断扩大，其管理中的弊病日益显现。在2007年之前，土地出让收入属于预算外管理；伴随着政府收支分类改革，从2007年1月1日起，土地收益金收入纳入政府性基金，实行预算内管理，标志着又一块滋生制度外收支活动的阵地面临被收编。
从2000年至今，以我国部门预算改革为标志，我国进入全面的财政管理制度改革进程，对制度外收支的管理由“治标”走向“治本”，部门预算改革正式拉开了政府部门收支全部进部门预算的大幕。此后，随着收支两条线改革、税费改革、国库集中收付改革、政府采购制度改革、政府收支分类改革等措施的相继实施，奠定了当前我国政府收支管理的基本制度框架，对非规范收支形成了极大的制约，“三乱”得到了有效控制，政府制度外收支行为的主动性有所减弱。以2006年大部分省份的农业税减免完毕为标志，我国农村税费改革的基本完成，使原本意义上的制度外收入渠道几乎被完全堵死，农村所面临的直接“制度外负担”基本消除。
（四）第四阶段
2007年至今，制度外收支治理进入深水区。在制度约束加强的条件下，制度外收支的非规范特征更加明显。当前制度外收支的特点一方面体现为政府部门对既有规章制度的主动违规、违纪，如擅自设立收费项目，超标准、跨环节的行政事业性收费，违规通过经营或处置非经营性国有资产获取收入，制度外使用预算内资金等；而在另一方面，则体现为几大块制度外收支很大程度上是由制度供给失衡造成的，即主要是由于制度不健全、或制度变革没有与实践进程保持同步、政府与市场边界不清，形成制度真空或灰色地带，因而使某些政府收支被动进入制度外领域，比较有代表性的如国有资产处置收支、地方政府债务收支等。地方政府举债是直接违反我国《预算法》规定的，然而在实质上已经成为各相关主体心照不宣的一项政府活动。地方债务资金是各个地方政府收支的一个特定组成部分，是典型的法律制度外收支，但目前并没有合法的地位。甚至，对政府资金管理相对严格的省市，会通过同级人大审批，来确定合理的举债规模。对这类由于制度与实践不匹配而引起的制度外收支行为，最主要的对策无疑在于加强相关财税法规制度建设。
三、制度外收支治理的政策建议
Caiden和Wildavsky(1974)指出，当预算环境呈现出不确定性和资金紧缺的特征时，财政部门承诺划拨给支出机构的资金可能很难兑现，预算承诺的可信度就大大地降低了，在这种情况下，支出机构就会有充分的动机去留存自己独立支配的资金，非预算财政就会出现，进而就会违反公共预算的全面性原则。我国制度外收支内容考察与治理轨迹的演变，充分验证了这一论断。
制度外收支其本身就是我国经济转轨过程中政府间财政收入分配博弈的产物，其能够存在至今更是有着深刻的内、外因：一方面，政府间财权与事权的划分不清晰、不合理，以及因转移支付制度不完善而造成的各级政府间财力与支出责任不对称，是政府、尤其是省以下级基层政府非规范收支活动产生的核心内在动因；另一方面，财政立法不完善、政府收支机制不规范、健全的公共预算体系缺失和公共收费制度不健全等，是我国非规范收支存在的重要外在诱因。
由于政府间收入和支出划分仅局限于预算内收入和支出，在账面上凸显了各级政府财政资源的有限性，制约了财政体制基本功能的有效发挥。可见，完善财政体制，有利于消除地方政府公共产品供给融资的困境、并降低各级政府与部门的道德风险，是消除公共预算改革障碍的必要手段；同时，将现有的非预算收支纳入政府间收支划分范围，能够有效拓展财政体制的调整空间、有助于建立健全财力与事权相匹配的政府间财政关系。两方面互为依托，需协同推进。
就政府收支管理而言，“制度外”问题要靠“制度内”规则加以解决。对制度外收支的治理，不能简单通过法律行政手段加以否定和限制，首要的是跳出预算圈，理顺政府间财政关系，这将触及到财政立法、政府间财政关系、财政管理制度的深层次变革；此后，才是通过健全公共预算制度体系、加强预算管理的技术与水平、完善公共收费制度等手段，对不规范的政府收支活动加以规范、控制和监督问责。受篇幅所限，本文主要从预算角度提出政策建议。在公共预算制度体系建设中，如下几方面对制度外收支治理具有重要影响。
（一）实施全口径预算管理——打造统一预算
正如本文前面所分析的那样，我国当前的预算管理制度是分裂的，既包括正式的预算管理，又包括非正式的或者说是“准”预算管理。在这种二分式的、甚至是三分式的预算管理制度下，预算不具有统一完整性，更没有覆盖所有以政府为主体的收支活动。因而，为预算外资金和制度外资金存活提供了外部土壤。
完整的公共预算体系是其他财政管理制度运行的基本平台，也是实现预算作为行政层面内部控制与立法层面外部控制的管理工具。打造统一预算的基本目标在于实现预算的完整性，取消局部利益。只有统一预算，才能使经济状况得到综合衡量；只有统一预算，才能使所有的财政收入流入国库、所有的支出费用出自同一个资金库，并使资金的收支方案平等地得到立法机构的审批。统一预算是强化投入控制型预算的基础，只有在此基础上，其他绩效预算等改革目标才有操作可能。
因此，我国在预算体系设计过程中，“全面性”原则要进一步强调，预算管理制度的改革，首先要形成一个能够覆盖所有政府收支、不存在游离于预算管理之外的政府收支的统一预算，凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出，都应纳入政府预算管理。
随着政府职能拓展与活动方式的多样化，政府收支类型的复杂性也不断增强，尤其是财政分级收入具有不同特点，而不同性质类型的政府收支在传统的预算管理定义下是无法实现的，规范预算外、制度外政府收支不仅需要健全而有力的制衡机制与财政监督约束机制，而且更需要依据各类不同性质的政府性资金的现实管理需要，创新出预算管理模式——单调严格的“统收统支”已不适应现实需要，应在原本“预算内”统收统支和基金管理二种管理模式的基础上增加“财政专户管理模式”，把原本介于预算内与“预算外”之间的模糊管理、模糊称呼的“预算外财政专户”真正纳入“预算内”，统一接受人大的审议和批准。
此外，政府预算体系需要考虑到各类收支不同的性质，以复式预算的形式打造完整的公共预算体系，在政府常规预算与社会保障预算、国有资本经营预算、债务预算等特别预算间应形成统一与平衡，建立规范透明的资金往来渠道，完善预算会计制度。每类预算应根据其所管理的收支特点，交由最合适的编制者去主导预算编制并执行，为此，建议财政部预算司下设一个专门的部门对各分预算的情况进行汇总、协调与监督控制。
在完整的预算体系平台上，废除各级政府和部门的“自筹”制度，政府只能通过财政获得收入，并从事预算所安排的活动，切断各个政府职能部门的行政、执法同其经费供给之间的直接联系，从而真正实现财政部门统揽政府收支，使其能够真正成为接受立法机构和社会公众问责的主体。
（二）完善预算程序，提升立法机构预算地位——加强预算监督
没有统一预算，预算监督无从着力；而如果没有预算监督，那么在预算统一的情况下，只会令权力的滥用更加便利。加强我国立法机构在预算过程中的实质性作用，是提升预算法治化与民主化的重要手段。我国预算法定性不足，预算透明度不够，立法机构对预算编制、执行和决算进行参与、评议、批准、审查监督等活动都有较大空间需要完善制度与程序建设。
完善的预算监督是一个包含了公民与立法机构从事前介入预算编制、事中过程控制到事后审计监督的系统工程。通过预算立法、预算制度改革，使政府及时了解公共意愿并把公共政策制定纳入民主的公共选择过程，不仅有助于实现更加有效的政府治理和资源配置，而且还可以通过广泛的民主监督避免公共部门滥用职权，实现廉政建设。在统一预算的平台上，完善预算过程与程序，实现社会公众与立法机构对财政收支活动的全程预算监督，是制度外收支治理的重要工具。
（三）深入推进部门预算改革
深入推进部门预算改革，尤其要加强基层部门预算能力并细编预算，这是制度外收支治理的重要工具。同时，应进一步推进部门预算公开，打造公开透明的预算，使其接受公众监督。更重要的是，应提升部门预算的立法严肃性，使其接受人大的直接审议批准，推动预算民主化建设。
另一个值得重视的问题是，应通过信息化建设等手段，实现部门预算与功能预算之间的更好衔接。部门预算改革前，财政资金分配采用按性质归口管理的做法，强调的是预算资金的政策性功能，尽管存在着弊端，但在体现政府的活动范围和政策方向上有长处。实行部门预算后，各类不同性质财政资金统一编制到部门，预算从基层单位编起，财政也将预算直接批复到部门，这样做减少了中间环节，但在具体执行过程中，过分强调部门作用，有些部门职能交叉，在很大程度上忽视了部门预算与功能预算的合理协调关系，导致国家对资金功能性安排效率降低。在多个部门拥有预算分配权的情况下，不仅扰乱预算编制规程，而且使一些预算职能被相关部门肢解。尤其是某些政府部门行使比较重要的预算分配权，如发改委、科技部等，这些部门从财政获得切块资金后，在向下级直属部门分配资金的过程中，不经过下级财政部门，这样，财政部门难以对各类功能资金有统一完整的把握，经常会出现一个项目可以“跑部钱进”、从多个部门重复获得资金，而某些重要项目又无法获得充足资金的情况，从而弱化了预算职能，不利于预算资金的规范管理。
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