资料参考
借鉴国外部门预算，对加强我国部门预算的实践意义
政府预算是十分重要的, 它直接关系政府各部门工作的正常开展。自2000年以来, 我国引入了市场经济国家普通采用的预算编制方法———部门预算, 在政府预算管理制度上取得积极进展, 也收到明显成效。但由于部门预算在我国实践的时间很短, 还是在不少方面需要完善。
一、部门预算的含义和本质
在公共财政框架内, 预算作为一种财务计划, 是实现政府财政目标的重要工具之一。预算将公共资金在各项需求间进行分配, 尝试对差异进行矫正, 并致力实现经济稳定, 从而发挥政府财政在市场经济运行中不可替代的作用, 但这需要好的预算编制方法作为制度基础。部门预算就是财政按照规范的程序和方法, 将每个部门的收支通过一本预算详细的反映出来, 经国家权力机关审查批准后严格执行的预算编制方法。与其它预算编制方法相比, 部门预算的特征有: 预算编制时间提前; 预算内容全面; 预算目标的公共性; 部门与财政共同理财、规范管理。
因此, 部门预算在综合性和科学性上是优于其它预算编制方法, 能更好的促进总量控制和配置效率, 这也是部门预算的本质所在。
二、国外部门预算应用情况
国外部门预算实践已有很长时间, 可总结和吸取的经验较为丰富, 尤其表现在以下方面:
(一)法律体系的完备
在美国, 大到预算编制, 小到每个具体项目, 都习惯以法律形式加以确认。主要的预算法律包括《宪法》、《反非效率法案》、《1974年国会预算和扣留控制法案》、《1985年平衡预算和赤字紧急控制法案》、《1990年预算实施法案》、《1990年联邦信贷改革法案》和《1993年政府绩效及结果法案》。这种预算法律体系的完备可从两方面加以认识: 一方面, 预算法律体系确定了法律编制与执行的各个环节以及各项内容; 另一方面, 预算法律体系是政府一切行政活动的绝对依据。
( 二) 相关机构的设置
美国和澳大利亚等国家都设三级政府, 即联邦政府、州政府和地方政府。联邦政府和州政府属于主权政府, 有自己的议会和法律, 除行政机构编制和执行预算外, 议会还可以对预算进行监督审查。为方便上述事项的开展, 相关机构设置是很必要的。例如, 美国联邦部门预算是在行政预算框架下实施的, 参与机构有: 请求拨付资金的联邦政府各部门; 向国会提交预算的总统; 保证预算对经济准确预测的经济顾问委员会(CEA); 负责部门预算的管理与预算办公室(OMB)。同样, 美国国会对预算的审查、修改和批准, 也有专业机构, 如国会预算办公室(CBO)和拨款委员会。
( 三) 预算编制的专业化
国外部门预算的使用是具有很强的科学性和专业化的: 第一, 编制方法先进。美国部门预算编制是以“账户”为构架覆盖到部门的。因此, 各部门预算中的数据是在账户层次上进行申报。同时, 预算拨款是基于每项规划(Program, PG)进行拨款, 从OMB角度讲, 先了解是哪个部门, 然后是该部门的哪个司局, 接下来是了解各项规划。综合起来, 政府的每项规划都设定一个“规划账户”(ProgramAccount,PA)。通过一个PG对应一个PA, 该项规划的所有资料都能反映出来, 从整个预算活动的开始到花完最后1分钱, 无论在宏观、中观还是具体的执行, PA都进行纪录; 第二, 编制内容细化。美国部门预算的内容分类是非常细化和明确的,便于接受监督, 例如, 职工工资及福利部分, 分为全职永久职员、其他非全职永久职员、支援的其他补偿、军人职员、特殊职员劳务支付、军人职员福利、原有职员福利等; 第三, 预算重点突出。澳大利亚州政府主要负责州内公共产品和服务提供, 包括教育培训、人力资源服务、州内基础设施、州政府开支等。
(四)预算审查的严密性
1.预算项目分级化处理。如韩国财政部在项目审查中, 要求超过50亿韩元的项目需做可行性研究, 而且第一年不能直接列预算, 一般只允许前期准备费用, 第二年才可列入预算。为保证项目可行性研究的准确度, 财政部还会成立专门的招标委员会, 向社会中介机构进行招标, 由他们进行研究。招标委员会一般由政府官员、大学教授、相关专业专家等组成。
2.议会对预算的审查程序严谨。议会的预算监督时间有充分保证, 并有严格规范的程序规定。就审查程序而言, 预算拨款议案提出后, 由财政部长在议会作说明。接下来对议案进行讨论。一般在预算二读答辩结束后, 该议案将提交给评估委员会, 每个评估委员会负责几个部门的审查听证。听证会在规定时间举行, 每个政府部门和其他法定机构就各自支出问题接受询问。委员会听证会结束后, 成员们将进一步讨论并编写最后的审读报告, 这些报告将呈递给议会, 并在被采纳之前进行辩论。三读后, 拨款议案由议会通过, 批准成为下一年度预算。
(五)对部门预算的重视
外国政府普遍重视部门预算的实施, 并从各方面给予需要的支持: 第一, 从时间上。给予行政机构充分的时间研究编制预算, 一般从预算编制到提交议会, 行政机构有大半年时间用于分析和评估经济财政形势。另外, 议会审查的时间也很充分; 第二, 从规范上。例如, 为规范预算编制活动, 韩国规划预算处每年要发布内容详尽的预算草案编制指南及准则;第三, 从人员上。有关预算编制的工作人员都是专业化的, 因为工作人员的职责包括给上级主管一个最诚实的回答, 而他们的话也会被上级主管认真考虑。在上级做出决定后, 工作人员会坚定支持这一决定。
三、与国外部门预算相比, 当前我国部门预算实施中存在问题
(一)部门预算中的时间缺陷
我国部门预算中有关时间的缺陷表现在: 一方面, 在传统预算编制体制下, 预算编制时间非常短, 一般3- 4个月, 这样财政无法对每个项目进行审核和测算; 另一方面, 我国实行历年制预算, 而预算草案的审批则要等到3月份各级人代会的召开才能进行。这样, 预算年度的起始日先于人代会审批日, 造成部门预算获得批准并开始执行的时间滞后于预算编制。
( 二) 部门预算监督审查不足
审查和批准部门预算, 是宪法和法律赋予各级人代会及其常委会的一项重要职权。当前我国对部门预算审查不足表现在: 第一, 法律的缺乏。我国制定的有关预算方面的法律主要是1995年实施的《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》, 但它们已经显示出与部门预算改革的不适应性。不仅预算法本身难以适应部门预算发展要求,相关法律法规的立法与修订工作也较滞后, 包括预算审查监督方面的。这样, 一方面造成人大及其常委会与审计监督部门的职能有一定较差, 导致预算监督重复; 另一方面又造成预算监督不到位, 一定程度上导致预算违法行为屡禁不止;第二, 监督弱化。长期以来, 我国人大对政府预算的监督一直比较弱化, 这有审查时间不够、专业机构和人员缺乏、监督审查程序不清等方面的原因, 实施部门预算改革也没有从根本上扭转这一局面; 第三, 透明度低。我国目前虽然从中央到地方实施了部门预算, 但每年的人代会, 政府向人大提交的预算报告仍比较简单, 预算详细内容是作为机密对待的, 只在人代会上发给代表, 并且会后立即收回, 这使得预算透明度很低, 不利于预算监督审查的科学性和民主性。
( 三) 部门预算编制的非专业化
我国部门预算编制中存在一些非专业的表现: 第一, 财政部门与其它部门的关系。从近几年的实践来看, 财政部门与其它部门的关系还没理顺, 财政部门无法全面掌握部门的预算需求, 存在信息不对称, 这使财政部门在编制部门预算时处于被动地位; 第二, 定额体系。部门预算的重要基础是科学合理的定额体系, 而现行的定额体系依然有“基数法”印记, 并不是根据每个部门的工作任务和财力的可能进行测算; 第三, 预算会计。对部门的预算信息处理, 采用的还是预算会计手段。由于我国预算会计侧重反映财政收支资金核算, 因此, 有关各部门资产收益和运营成本情况就不能真实、完整地进行纪录; 第四, 考核机制。尽管部门预算在全国各级推广, 但有关部门预算编制质量的考核、部门预算特别是支出项目的绩效考核, 都还没被详细考究。
四、加强我国部门预算的建议
(一)强化部门预算观念
第一, 各级领导要重视部门预算工作, 把这项工作当作大事来抓, 同时与财政部门积极进行协调沟通; 第二, 规范部门预算编制管理和延长预算编制时间, 给预算各个环节留下充分的研究审核时间; 第三, 预算确定后尽量不再随意追加或调整预算内容。
( 二) 明确部门预算的基本思想
部门预算的本质是促进总量控制和配置效率的实现, 这点要明确, 有关部门预算的各项改革也应围绕这个本质来进行。
( 三) 调整财政部门与其它部门关系
第一, 不断增加财政部门在部门预算编制过程中的主动性; 第二, 处理好效率与公平关系; 第三, 均衡集权与分权关系。
(四) 建立健全人大预算监督审查制度
第一, 设立专门的预算监督审查委员会。目前我国人大已设立了预算委员会, 在此基础上, 可考虑设立专门的监督审查委员会; 第二, 人大对预算监督审查批准实行三读制; 第三, 加大人代会预算报告内容; 第四, 提高透明度。
( 五) 改革预算会计
鉴于政府会计是政府受托责任的技术基石, 应将我国现行的预算会计逐步改革为政府会计。第一, 逐步建立政府会计体系和组织体系。要在进一步深化经济体制改革和行政事业单位管理体制改革的基础上, 逐步建立由政府会计、非营利机构会计、企业会计三部分构成的会计体系; 第二, 建立政府财务报告制度。政府财务报告是一种全面、系统地反映政府财务状况的核算方式, 也是披露政府会计综合信息的一种规范化途径; 第三, 会计确认基础从现金制扩展为修正的现金制。我国政府会计可考虑先采用修正的现金制, 在条件成熟时再逐步向修正的应计制会计过渡。
( 六) 开展绩效评估
对纳入绩效评估的预算项目, 各部门必须按规定提交绩效报告, 并提供对项目进行跟踪、反馈和评价的平台。
(七)完善配套改革
实施部门预算效果的显现, 需要国库集中支付制度和政府采购制度的配合。国库集中支付制度可以解决预算资金使用中存在的资金分配权分散、挪用或挤占预算资金和透明度不高等问题, 政府采购制度则可以为部门预算创造一种全方位、全过程管理模式。因此, 部门预算、国库集中支付制度和政府采购制度是相互促进、相辅相成的改革。
文章来源：财会研究 （责任编辑： xl）
一、部门预算的含义和本质
在公共财政框架内, 预算作为一种财务计划, 是实现政府财政目标的重要工具之一。预算将公共资金在各项需求间进行分配, 尝试对差异进行矫正, 并致力实现经济稳定, 从而发挥政府财政在市场经济运行中不可替代的作用, 但这需要好的预算编制方法作为制度基础。部门预算就是财政按照规范的程序和方法, 将每个部门的收支通过一本预算详细的反映出来, 经国家权力机关审查批准后严格执行的预算编制方法。与其它预算编制方法相比, 部门预算的特征有: 预算编制时间提前; 预算内容全面; 预算目标的公共性; 部门与财政共同理财、规范管理。
因此, 部门预算在综合性和科学性上是优于其它预算编制方法, 能更好的促进总量控制和配置效率, 这也是部门预算的本质所在。
二、国外部门预算应用情况
国外部门预算实践已有很长时间, 可总结和吸取的经验较为丰富, 尤其表现在以下方面:
(一)法律体系的完备
在美国, 大到预算编制, 小到每个具体项目, 都习惯以法律形式加以确认。主要的预算法律包括《宪法》、《反非效率法案》、《1974年国会预算和扣留控制法案》、《1985年平衡预算和赤字紧急控制法案》、《1990年预算实施法案》、《1990年联邦信贷改革法案》和《1993年政府绩效及结果法案》。这种预算法律体系的完备可从两方面加以认识: 一方面, 预算法律体系确定了法律编制与执行的各个环节以及各项内容; 另一方面, 预算法律体系是政府一切行政活动的绝对依据。
( 二) 相关机构的设置
美国和澳大利亚等国家都设三级政府, 即联邦政府、州政府和地方政府。联邦政府和州政府属于主权政府, 有自己的议会和法律, 除行政机构编制和执行预算外, 议会还可以对预算进行监督审查。为方便上述事项的开展, 相关机构设置是很必要的。例如, 美国联邦部门预算是在行政预算框架下实施的, 参与机构有: 请求拨付资金的联邦政府各部门; 向国会提交预算的总统; 保证预算对经济准确预测的经济顾问委员会(CEA); 负责部门预算的管理与预算办公室(OMB)。同样, 美国国会对预算的审查、修改和批准, 也有专业机构, 如国会预算办公室(CBO)和拨款委员会。
( 三) 预算编制的专业化
国外部门预算的使用是具有很强的科学性和专业化的: 第一, 编制方法先进。美国部门预算编制是以“账户”为构架覆盖到部门的。因此, 各部门预算中的数据是在账户层次上进行申报。同时, 预算拨款是基于每项规划(Program, PG)进行拨款, 从OMB角度讲, 先了解是哪个部门, 然后是该部门的哪个司局, 接下来是了解各项规划。综合起来, 政府的每项规划都设定一个“规划账户”(ProgramAccount,PA)。通过一个PG对应一个PA, 该项规划的所有资料都能反映出来, 从整个预算活动的开始到花完最后1分钱, 无论在宏观、中观还是具体的执行, PA都进行纪录; 第二, 编制内容细化。美国部门预算的内容分类是非常细化和明确的,便于接受监督, 例如, 职工工资及福利部分, 分为全职永久职员、其他非全职永久职员、支援的其他补偿、军人职员、特殊职员劳务支付、军人职员福利、原有职员福利等; 第三, 预算重点突出。澳大利亚州政府主要负责州内公共产品和服务提供, 包括教育培训、人力资源服务、州内基础设施、州政府开支等。
(四)预算审查的严密性
1.预算项目分级化处理。如韩国财政部在项目审查中, 要求超过50亿韩元的项目需做可行性研究, 而且第一年不能直接列预算, 一般只允许前期准备费用, 第二年才可列入预算。为保证项目可行性研究的准确度, 财政部还会成立专门的招标委员会, 向社会中介机构进行招标, 由他们进行研究。招标委员会一般由政府官员、大学教授、相关专业专家等组成。
2.议会对预算的审查程序严谨。议会的预算监督时间有充分保证, 并有严格规范的程序规定。就审查程序而言, 预算拨款议案提出后, 由财政部长在议会作说明。接下来对议案进行讨论。一般在预算二读答辩结束后, 该议案将提交给评估委员会, 每个评估委员会负责几个部门的审查听证。听证会在规定时间举行, 每个政府部门和其他法定机构就各自支出问题接受询问。委员会听证会结束后, 成员们将进一步讨论并编写最后的审读报告, 这些报告将呈递给议会, 并在被采纳之前进行辩论。三读后, 拨款议案由议会通过, 批准成为下一年度预算。
(五)对部门预算的重视
外国政府普遍重视部门预算的实施, 并从各方面给予需要的支持: 第一, 从时间上。给予行政机构充分的时间研究编制预算, 一般从预算编制到提交议会, 行政机构有大半年时间用于分析和评估经济财政形势。另外, 议会审查的时间也很充分; 第二, 从规范上。例如, 为规范预算编制活动, 韩国规划预算处每年要发布内容详尽的预算草案编制指南及准则;第三, 从人员上。有关预算编制的工作人员都是专业化的, 因为工作人员的职责包括给上级主管一个最诚实的回答, 而他们的话也会被上级主管认真考虑。在上级做出决定后, 工作人员会坚定支持这一决定。
三、与国外部门预算相比, 当前我国部门预算实施中存在问题
(一)部门预算中的时间缺陷
我国部门预算中有关时间的缺陷表现在: 一方面, 在传统预算编制体制下, 预算编制时间非常短, 一般3- 4个月, 这样财政无法对每个项目进行审核和测算; 另一方面, 我国实行历年制预算, 而预算草案的审批则要等到3月份各级人代会的召开才能进行。这样, 预算年度的起始日先于人代会审批日, 造成部门预算获得批准并开始执行的时间滞后于预算编制。
( 二) 部门预算监督审查不足
审查和批准部门预算, 是宪法和法律赋予各级人代会及其常委会的一项重要职权。当前我国对部门预算审查不足表现在: 第一, 法律的缺乏。我国制定的有关预算方面的法律主要是1995年实施的《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》, 但它们已经显示出与部门预算改革的不适应性。不仅预算法本身难以适应部门预算发展要求,相关法律法规的立法与修订工作也较滞后, 包括预算审查监督方面的。这样, 一方面造成人大及其常委会与审计监督部门的职能有一定较差, 导致预算监督重复; 另一方面又造成预算监督不到位, 一定程度上导致预算违法行为屡禁不止;第二, 监督弱化。长期以来, 我国人大对政府预算的监督一直比较弱化, 这有审查时间不够、专业机构和人员缺乏、监督审查程序不清等方面的原因, 实施部门预算改革也没有从根本上扭转这一局面; 第三, 透明度低。我国目前虽然从中央到地方实施了部门预算, 但每年的人代会, 政府向人大提交的预算报告仍比较简单, 预算详细内容是作为机密对待的, 只在人代会上发给代表, 并且会后立即收回, 这使得预算透明度很低, 不利于预算监督审查的科学性和民主性。
( 三) 部门预算编制的非专业化
我国部门预算编制中存在一些非专业的表现: 第一, 财政部门与其它部门的关系。从近几年的实践来看, 财政部门与其它部门的关系还没理顺, 财政部门无法全面掌握部门的预算需求, 存在信息不对称, 这使财政部门在编制部门预算时处于被动地位; 第二, 定额体系。部门预算的重要基础是科学合理的定额体系, 而现行的定额体系依然有“基数法”印记, 并不是根据每个部门的工作任务和财力的可能进行测算; 第三, 预算会计。对部门的预算信息处理, 采用的还是预算会计手段。由于我国预算会计侧重反映财政收支资金核算, 因此, 有关各部门资产收益和运营成本情况就不能真实、完整地进行纪录; 第四, 考核机制。尽管部门预算在全国各级推广, 但有关部门预算编制质量的考核、部门预算特别是支出项目的绩效考核, 都还没被详细考究。
四、加强我国部门预算的建议
(一)强化部门预算观念
第一, 各级领导要重视部门预算工作, 把这项工作当作大事来抓, 同时与财政部门积极进行协调沟通; 第二, 规范部门预算编制管理和延长预算编制时间, 给预算各个环节留下充分的研究审核时间; 第三, 预算确定后尽量不再随意追加或调整预算内容。
( 二) 明确部门预算的基本思想
部门预算的本质是促进总量控制和配置效率的实现, 这点要明确, 有关部门预算的各项改革也应围绕这个本质来进行。
( 三) 调整财政部门与其它部门关系
第一, 不断增加财政部门在部门预算编制过程中的主动性; 第二, 处理好效率与公平关系; 第三, 均衡集权与分权关系。
(四) 建立健全人大预算监督审查制度
第一, 设立专门的预算监督审查委员会。目前我国人大已设立了预算委员会, 在此基础上, 可考虑设立专门的监督审查委员会; 第二, 人大对预算监督审查批准实行三读制; 第三, 加大人代会预算报告内容; 第四, 提高透明度。
( 五) 改革预算会计
鉴于政府会计是政府受托责任的技术基石, 应将我国现行的预算会计逐步改革为政府会计。第一, 逐步建立政府会计体系和组织体系。要在进一步深化经济体制改革和行政事业单位管理体制改革的基础上, 逐步建立由政府会计、非营利机构会计、企业会计三部分构成的会计体系; 第二, 建立政府财务报告制度。政府财务报告是一种全面、系统地反映政府财务状况的核算方式, 也是披露政府会计综合信息的一种规范化途径; 第三, 会计确认基础从现金制扩展为修正的现金制。我国政府会计可考虑先采用修正的现金制, 在条件成熟时再逐步向修正的应计制会计过渡。
( 六) 开展绩效评估
对纳入绩效评估的预算项目, 各部门必须按规定提交绩效报告, 并提供对项目进行跟踪、反馈和评价的平台。
(七)完善配套改革
实施部门预算效果的显现, 需要国库集中支付制度和政府采购制度的配合。国库集中支付制度可以解决预算资金使用中存在的资金分配权分散、挪用或挤占预算资金和透明度不高等问题, 政府采购制度则可以为部门预算创造一种全方位、全过程管理模式。因此, 部门预算、国库集中支付制度和政府采购制度是相互促进、相辅相成的改革。
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